建国60年来我国社会救助展历程与制度迁.docVIP

刘喜堂：建国60年来我国社会救助发展历程与制度迁 　摘要：建国六十年来，我国的社会救助由早期的临时性紧急生活救助，发展为以农村为主、城乡分野的定期定量救助，再到HYPERLINK /改革开放以后以城乡低保为核心的新型社会救助体系。改革开放以后，为适应社会主义市场经济体制的变迁，我国传统社会救助制度逐步发展为以最低生活保障、农村五保供养为核心，以医疗救助、住房救助、教育救助等专项救助为辅助，以临时救助、社会帮扶为补充的覆盖城乡的新型社会救助体系。我国这样一个新型社会救助体系，不仅大大提升了社会救助的政治地位，强化了政府责任，而且从根本上改变了中国社会保障制度的理念，实现了从人性关爱到维护权利的转变，凸显了政府在维护公民基本生活安全方面的责任。在保障的功能上已经开始从“生存保障”向“生活保障”转变，在保障困难群众基本生活权益、维护基层社会稳定等方面发挥了重要作用，成为我国社会保障体系的重要组成部分。 　　关键词：社会救助；社会保障体系；制度变迁；政府责任 　　社会救助是指由政府承担责任，为城乡贫困家庭提供物质帮助，使这些家庭能够抵御生存危机，从而维持他们基本生活的一种社会保障制度。我国社会救助制度模式的选择及其发展，既与特定时期的社会条件、经济发展状况有关，也受到经济体制、用工方式以及社会保障制度的制约。建国初期的社会救助主要通过紧急救助的形式，为战后大量贫民提供临时性救助，帮助他们渡过难关。进入全面建设社会主义时期后，单位体制成为我国最主要、最基本的社会组织方式，社会救助的主体转变为孤老病残、无单位人员以及一些具有特殊社会身份的困难人员，拾遗补缺的作用明显。改革开放前期，我国的社会救助先是恢复计划经济时期的救助模式，维持城乡分野的救助格局，并在救助范围、救助方式、救助资金投入等方面有所发展。进入20世纪90年代以后，与社会主义市场经济体制相适应，逐步构建了以低保救助、五保供养为核心，以专项救助为辅助，覆盖城乡的新型社会救助体系，初步实现了新型社会救助制度的定型化、规范化和体系化，实现了济贫理念由“救济”向“救助”的转变，为今后我国社会救助事业的稳步发展奠定了基础。 　　一、建国初期到社会主义改造时期的社会救济(1949年—1955年) 　　由于连年战乱，民生凋敝，建国初期的社会经济面临崩溃。新生的人民政权在积极发展生产、强化社会调控能力的同时，迫切需要安抚贫民，解决他们最为紧迫的生存问题，维护基层社会稳定。加之从1949年到1952年接连发生全国性的水、旱、风暴等自然灾害，造成这一时期城乡贫困人口众多，需要救济的人群包括灾民、难民、贫民、散兵游勇、失业人员和无依无靠的孤老残幼等十余种。据统计，1949年底全国有灾民4550多万人、数百万孤老病残人员，全国急需救济的群众总数在5000万人以上，占当时全国总人口的10%。此外，大量失业人员生活也陷入困境。据1950年9月底的不完全统计，“全国失业工人共有1220231人，失业知识分子188261人，共计1408492人。此外，尚有半失业者255769人，将失业者120472人”。解决这部分群众的生活困难，保障他们的基本生活，对解放战争的彻底胜利和新生人民政权的巩固具有重要意义。 　　新成立的中央政府对困难群众救济工作十分重视。1950年4月，中央人民政府组织召开中国人民救济代表会议，会议确定了“在政府领导下，以人民自救自助为基础开展人民大众的救济福利事业”的基本救济原则。会后成立中国人民救济总会，并确立救灾救济的工作方针是“在自力更生原则下，动员与组织人民实行劳动互助，实行自救、自助、助人”。1950年7月，第一次全国民政会议将救灾救济确定为内务部的重点工作之一，并设立社会司主管全国社会救济工作。1953年7月，内务部增设救济司，主管农村救灾和社会救济事务。各级政府也相应设立了专门的职能机构，社会救济工作随之在全国范围内广泛展开。这一时期的社会救济具有明显的突击性紧急救助特征，针对不同人群采取不同救助政策，主要救济形式：一是为困难群众发放救济款物。1950年到1954年，国家共发放10亿元农村救灾救济款，同时还发放了大量的救济物资。针对城市无依无靠的孤老病残人员以及其他生活困难人员，主要通过经常性救济或临时性救济方式保障其基本生活。据不完全统计，从1954年到1957年国家共支出城市社会救济费1亿多元，救济了1000多万人。二是发动慈善募捐，组织群众互助互济。通过开展捐赠“一把米”、“一件衣”、“一元钱”等群众互助活动，维持困难群众基本生活。1956年9月，内政部谢觉哉部长专门向中央提出募捐寒衣救济灾民的请示，经中央批准后，部分省份在县级以上机关、团体、企业干部等中间开展募捐工作，对化解自然灾害对农村困难群众的影响发挥了重要作用。一些地方还组织互助组、合作社等合作组织，展开生产自救。