简析城市管理执的行政伦理困境 .docVIP

简析城市管理执法的行政伦理困境 　　摘　要：当代中国社会，公众与政府部门之间的矛盾日益激化，冲突屡见不鲜。城市管理执法人员作为政府基层公务人员的代表，在很大的程度上承受着社会对政府行政体制的批判和不满。借助行政自由裁量权的相关理论，从行政伦理学的角度入手，通过对城管执法人员执法过程中行使自由裁量权的动机和价值取向的思考，来发现其行政伦理的困境所在，并从内外控制的双重角度找寻破解困境的有效路径。 　　关键词：城管执法；行政伦理；行政责任；自由裁量权 　　当代中国社会，公众与政府部门之间的矛盾日益激化，冲突屡见不鲜。面对越来越多的群体性事件，我们习惯性地将批判的矛头指向公共行政部门的制度规范和角色定位，自然而然地将公众和政府作完全对立起来，但这种批判所具有的现实意义是有限的。进一步观察已发生的公众与政府之间的矛盾，我们发现，冲突的根源大多在于公众和基层公务人员在行政执法过程中的不和。其中以城管执法过程中与执法对象的矛盾最为典型，公众因为对城管队员执法方式和程序的不满，怨恨政府，大量案例的积累引发了全社会对城管执法行为的负面舆论。城管等行政执法类的基层公务人员，就是李普斯基提出的“街头官僚”的代表，该理论认为，街头官僚所掌握的自由裁量权，可能对公众的利益造成损害。国内学界不乏对这种自由裁量权的讨论和研究，但更多的局限在行政法学的领域，使得这方面的研究具有“单点注入”的特点，而其针对自由裁量权的控制逻辑也主要是遵循从行政立法层面到行政执法层面，再到对行政自由裁量权的司法审查的法制主义思路［１］。但笔者认为，对自由裁量权的讨论应该更多的从行政伦理学的角度入手，通过对街头官僚执法过程中行使自由裁量权的动机和价值取向的思考，来发现其行政伦理的困境所在，并从内外控制的双重角度找寻破解其冲突和困境的有效路径。 　　一、行政伦理学视角下的自由裁量权 　　自由裁量权是街头官僚的自我决策产生偏差的重要原因。行政自由裁量权，一般指“在法律规定的条件下，行政机关根据其合理的判断，决定作为或不作为，以及如何作为的权力。”［２］学界并不缺乏对于自由裁量权的讨论，但往往将其视为一种“恶”的权力，并主张用完善立法、加强监督等方式来实现对行政自由裁量权的控制。但事实上，行政自由裁量权并非一无是处，它应该是一种具有独立价值诉求与正当性的权力，任何试图通过严格的控制来剔除行政自由裁量权的主张与做法既是不适当的，也是不可能的［３］。我们可以从行政伦理学的角度出发，重新分析行政自由裁量权的内涵和定位。行政自由裁量权的行使，其实质是基层公务人员在执法过程中，基于自己的判断和价值取舍，对执法对象采取基于法律基础的灵活的处理政策，它与行政伦理在理论和实践两个层面存在密切的联系。从理论上讲，行政自由裁量权可以被视作既处于法制框架之内，又超出法制条文之外的一种“自由”，它意味着在法律所未及之范围内，行政享有某种程度的决定空间。行政自由裁量权一方面需要依靠法制的框架束缚，另一方面又超脱于法律条文的，是执法主体享有的一种相对的自由，而行政伦理研究的起点，正是行政过程中存在的非制度化的权力自由空间，只有存在自由空间，才需要用伦理和价值的规范来讨论行政主体执行方案的选择，因此，两者在理论上是相互契合的。而从实践的角度看，行政自由裁量权实质上是一种非制度化的具体事务处置权，即行政主体在制度规定不到位、不明确的模糊“地带”乃至制度之外的空间地带做出事务性行政决定或裁决的权力［４］。因此，行政自由裁量权在行驶过程中是一种非制度的权力，也就是一种伦理性权力，我们观察现实的自由裁量权行使过程，行政执法主体是基于行政目的和个人道德的双重考量，来确定如何进行“自由”的决策，换一种说法，行政自由裁量权的行使，进行的正是行政责任的选择，是对执法主体自身责任和价值冲突的选择，而这正是行政伦理学在实践中所研究的重要内容，责任也是建构行政伦理学的关键概念。我们甚至可以这样说，对行政自由裁量权的讨论，正是行政伦理学研究的现实意义所在。作为一种伦理性权力，行政自由裁量权并不像公众和一些学者所认为的那样，是一种“恶”的体现，尽管我们必须承认，自由裁量权的存在为城管执法人员执法过程中的价值和目标偏离创造了可能性，并使这类问题难以得到制度和法律层面上规范化的和有效率的治理；但是，从行政伦理的角度考量，行政自由裁量权的存在，也使得城市管理等基层的行政过程有了社会价值和情感发挥作用的空间，它恰恰说明了行政机构与行政人员并不是没有灵魂、没有任何意志自由的政治工具，而是有一定意志自由并需要运用价值理性进行独立价值判断和价值决策的公共管理主体［１］。也就是说，只有从行政伦理学和行政法学两个不同的学科角度出发，才能够对基层公务人员，也就是街头官僚在执法过程中行使的行政自由裁量权做出全面客观的认识。 　　二、城管执法行政伦理困境———