中国公共财政开支管理改革的评估–北京市个案分析.docVIP

PAGE PAGE 13 中国公共财政开支管理改革的评估 – 北京市个案分析 王欣, 仇国平 王欣為澳門大學政府與公共行政學系碩士研究生，仇國平為澳門大學政府與公共行政學系助理教授。 有效的政府开支管理，有助贯彻审慎理财，提高财政透明度，让政府领导人了解公帑有否浪费，是否根据政府的优次分配。基于此，近年来中国政府积极推动开支管理改革。本文就开支管理改革三大措施，即部门预算、政府采购和国库集中支付进行评估，并以北京市为个案研究，试图考察中国地方政府公共开支管理改革预算管理改革的成就和不足。 本文分开两部份，第一部分为中国公共开支管理改革的背景介绍，第二部分为北京市公共开支管理改革的评估。本文作者认为，北京市就开支管理的改革措施渐趋深化，财政部门对其它部门的在支出上的监管日益加强。然而，由于改革措施并未全面落实，资金的节约率强差人意，有必要进一步提高。 开支管理改革的背景 在中国，政府开支有三种：1）由预算内和预算外资金共同支持的支出；2）由国有企业和事业单位产生的支出；3）国有企业和集体企业拖欠的贷款。按照中国政府的议程，第二和第三种形式的开支管理属于企业、事业单位和金融改革的范围。因此，本文着重分析对于第一种政府开支的改革。 政府开支管理包含两个阶段：(一) 编制财政预算; (二)执行财政预算。编制财政预算是设定可用于开支的公共资金的总额，并在不同的政策领域和职能部门分配公共资金。这是一个根据政府决策的优先次序为开支控制设定基准的过程。中国公共开支管理改革的三大措施中的部门预算，属于编制财政预算的一个环节。执行财政预算是要确保公共资金的开支以预算为基础不被浪费。超支和用于没有包括在财政预算的开支项目都会被视为管理不善，应予以纠正，政府采购和国库集中支付属于执行财政预算的范围。 北京市政府的公共开支管理改革，可追溯至1990年代末期中央政府财政政策的转变。在1998年在全国财政工作会议上，中央政府正式提出了初步建立公共财政基本框架。在这种形势下，加快财政管理改革步伐是强化政府宏观调控职能，提高财政、财务管理水平的需要。1999年6月，国家审计署代表国务院在第九届全国人民代表大会常务委员会第十次会议作的《关于1998年中央预算执行情况和其它财政收支的审计工作报告》和全国人大常委会《关于加强预算审查监督的决定》（1999年12月25日通过），针对中央财政预算管理中存在的问题，就进一步改进和规范中央预算编制工作提出了要求：“要严格执行预算法，及时批复预算”；“要细化报送全国人大审查批准的预算草案内容，增加透明度”等。在此背景下，经国务院批准，财政部决定从2000年中央到地方预算编制开始逐步实行部门预算。冷雄飞：《深化中央部门预算改革的几点思考》，载于《当代经理人》， 冷雄飞：《深化中央部门预算改革的几点思考》，载于《当代经理人》，2006年第21期，第135页。 中国公共开支管理改革，重点在于加强在部门预算、政府采购和国库集中支付的透明度，令中央领导获取更多有利于监督部门财政开支的信息，加强部门在开支方面的问责，减少开支管理不规范的情况。 部门预算指由政府各部门编制，将原来由按照支出功能分散在不同预算科目的资金，统一编制到使用这些资金的一个部门，反映部门所有的收入和支出，经财政部门审核后报同级立法机关审议通过。它在形式上实行一个部门一本预算，在内容上实行综合预算，在编制方法上实行零基预算，具有完整性、细化性和综合性的特征。 《北京市财政局》， HYPERLINK /czzs/cznj2004nj/dlbf/t2007830_103081.htm /czzs/cznj2004nj/dlbf/t2007830_103081.htm 与中国旧有的预算管理体制相比，部门预算具有内在的优点：1、部门预算采用自下而上的编制模式，从基层单位编制，主管部门在审核、汇总分析基层预算单位收支预算的基础上，汇编本系统的预算并统一上报财政部门，建立起了层层负责的责任机制。另外，透过基层单位编制预算，确保预算能反映基层单位实际需要，并提高基层单位严格执行预算的积极性。2、统一了预算分配权。在改革前，财政部门的内部职能机构专门负责某一专项预算的审批。由于下级机构的财政预算包括多个专项预算，因此下级机构要奔走于多个财政部门的内部职能机构，才有机会令机构的财政预算获得财政部门接纳，费时失事。在部门预算下，财政部门的内部职能机构重新设计，由预算机构作为统一管理预算的部门，做到了一个下级机构归口到财政部门属下的一个业务机构，下级机构的财政预算集中由一个业务机构审批，加快行政效率。同时，预算编制、执行及监督的工作分配给不同的业务机构，建立起分工合理、、责任明确、相互制约的财政运行机制。3、在传统的功能预算下，部门的预算外开支往往没有包括在财政预算内，令财政