中国非税收入改及规范化管理研究_0.docVIP

中国非税收入改革及规范化管理研究 中国 非税收入是政府通过收费、基金、附加、罚款等方式筹集用于履行政府职能的收入。 目前 我国各级政府存在大量的收费、基金等非税收入，非税收入管理中存在的 问题 日趋突出，推进非税收入改革已迫在眉睫。 　　　　一、中国非税收入的现状、问题及成因　 　　　　（一）中国非税收入的 历史 回顾　 　　在建国以后相当长的历史时期内，我国实行的是高度集中的计划经济体制，在这种体制下，政府统收统支，各行政机关和企事业单位严格按照国家规定进行财务管理，一切收入上缴财政，一切开支依赖拨款。其中，国营企业上缴利润等，纳入财政预算管理，有关部门收取的少量费用，如企业登记费、学杂费等，纳入财政预算外管理。因此，在此期间，对非税收入的管理和收费项目都是比较正规的，基本上不存在“三乱”的现象。改革开放后，传统的大包大揽、统收统支的财政体制逐步打破，本着放权让利、分灶吃饭的原则，财政体制进行了几次改革，对调动中央和地方的积极性、促进国民经济持续、快速 发展 起到了积极的作用。但随着改革进程的加快，各级政府的财政收支矛盾也日益增大，单靠预算内收入无法满足改革和建设的需要，迫使政府增设预算外收入项目，允许和鼓励行政事业单位积极“创收”，从此拉开了中国大规模收费之幕。这种相互激励的膨胀机制最终导致了“费”名满天飞，“费”额年年涨，“费”满小金库，“费”散国家财力的混乱局面。　 　　　　（二）中国非税收入的现状与问题　 　　当前，我国非税收入总额庞大。据有关方面提供的资料，1996年全国非税收入总额达6000亿元，比1985年增长倍，平均年增长%，高于同期财政收入个百分点（详见图表一）。其分布情况是：　 　　1.财政预算内的非税收入。主要项目有：第一，国有企业上缴利润（包括国有企业出售和转让产权的收入、股份制企业国家股利收入和其它国有“资产收益）。第二，国家能源 交通 重点建设基金收入。第三，各种专项收入：如征收排污费收入、 教育 费附加收入、铁路建设基金收入、电力建设资金专项收入等。第四，基本建设贷款归还收入。第五，事业收入、公产收入。第六，国家预算调节基金收入。第七，罚没收入。第八，行政性收费收入。这部分非税收入由于纳入预算管理，项目、数量及支出管理比较规范。从数量上看，这部分非税收入为736亿元，占当年财政预算收入的%，在整个非税收入中也是小头。　 　　2.财政预算外的非税收入。这部分非税收入主要包括：第一，由国务院或财政部、国家计委批准设立的行政事业性收费和基金。第二，由省级人民政府或省级财政、计划（物价）部门批准设立的行政事业性收费和基金。据统计，中央政府及有关部门设立的收费项目共369项，其中有97项纳入预算管理，272项大部分纳入预算外管理。地方政府及有关部门批准设立收费和基金项目有几千项之多。就全国统计，这部分非税收入总额达亿元，为当年财政预算收入的45%.　 　　3.财政之外政府各部门的收费和集资。这部分严格说是没有经过政府或有关部门批准，游离于财政预算内、外，即制度外的待清理的非税收入。它大部分集中在地方政府各部门手中，尤其是集中在县、乡两级政府的手中。据对乡镇财政调查材料显示，我国中部地区乡镇政府的自筹资金（通过收费或集资）已占到其政府财力的1／3左右。就全国推算，这部分非税收入将达2000多亿元，为当年财政预算收入的27%以上。　 　　后两个部分构成非税收入的主体，而恰恰是这两个部分的项目繁多、数量庞大、财政管理严重滞后，基本上处于失控状态。　 　　根据我国非税收入的构成与分布的情况，其存在的主要问题：　 　　一是我国非税收入范围广、数额庞大、增幅较高。据统计，我国非税收入由1985年的亿元增加到1996年的6000亿元，增长倍。其中，河南省非税收入由1978年的亿元增加到1996年的亿元，增长倍。其增长的态势是是：1990年全国非税收入比1985年平均增长%；1993年比1990年平均增长％；1995年比1993年平均增长39%；1996年又比1995年平均增长％。 　　二是非税收入占财政性资金的比重大，费大于税现象十分突出。据有关方面提供的资料，我国非税收入占财政性资金比重由1985年的％增加到1996年的％，全国非税收入规模已接近预算内财政收入的50%，比美国、德国等市场经济发达的国家高40多个百分点。市、县的非税收入与预算内财政收入基本持平，有的甚至超过预算内财政收入，并呈不断膨胀之势，形成大量财政资金“体外循环”，收费大于收税。　 　　三是预算内挤预算外，分散了国家财力，削弱了国家宏观调控能力。现行的行政事业性非税收入除少数规费纳入预算内管理外，其他大部分纳入预算外资金管理，是构成预算外资金的主要来源。 　　这种政出多门的机制，往往是受行政体制的直接制约，既有行政也有财政。“经济行为根源于更广