中国财政分权的束条件与改革路径_0.docVIP

中国财政分权的约束条件与改革路径 　　1978年 中国 开始了市场取向的 经济 体制改革，财政分权是由计划经济向市场经济转型的一项重要 内容 。尽管从广义上讲，中国的财政分权与世界其他国家的财政分权存在一些共性，都是中央政府将财政控制转移给地方政府。但无论从分权的初始动力、 法律 环境和制度框架还是从分权的表现形式及后果上看，中国的财政分权都与传统的财政分权 理论 存在着较大的差异。在这种情况下，采用传统的财政分权理论很难对中国的财政分权作出准确的判断和评价。 　　 　　一、传统财政分权理论的基本框架 　　 　　财政分权理论产生于20世纪50年代。蒂布特（Tiebout，1956）在其经典文章中假定，作为公共产品和服务的消费者，居民可以自由流动，这种流动性导致了地方政府竞争。一旦政府不能满足其要求，居民就通过“用脚投票”的方式迁移到自己满意的地区。施蒂格勒（Stigler，1957）进一步阐述了地方政府存在的必要性：与中央政府相比，地方政府更接近自己的公众，也更了解本地居民对公共产品的偏好；各地区居民应有权通过对不同种类和数量的公共服务进行投票表决以满足自身需要。换言之，地方政府的存在是为了实现资源配置的有效性。马斯格雷夫（Musgrave，1959）指出，从公共产品的供给效率和分配的公正性上看，中央政府和地方政府之间进行必要的分权是可行的。宏观经济稳定与收入再分配职能应由中央政府承担，因为地方政府缺乏调控宏观经济所需的财力；此外，经济主体所具有的流动性也束缚了地方政府进行收入再分配的努力。相对而言，地方政府在资源配置方面比中央政府更具优势。奥茨（Oates，1972）提出了分散化提供公共产品具有相对优势的“分权定理”：对于某种公共产品而言，如果其消费涉及全部地域的所有人口的子集，且该公共产品的单位供给成本对于中央政府和地方政府来说是相同的，那么由地方政府将一个帕累托有效的产出量提供给选民要比中央政府向全体选民提供的产出量有效得多。　 　　上述观点和论据构成了传统财政分权理论的基本框架，后来的学者对财政分权 问题 的讨论基本上都是以此为基础展开并加以完善的。按照传统理论，财政分权应当由如下要素构成：行政和地区结构由法律和制度框架予以限定；地方政府对其居民负责的保障机制；各级政府的责任范围、资金来源、转移支付的目标及分配模式等界定清楚；各级政府拥有与上述条件相匹配的能力水平； 社会 的民主程度能够使地方居民的偏好得以有效的反映并促使地方政府履行职责。可见，传统财政分权理论是以既定条件为前提的。因此，在将上述理论 应用 于理顺中国的政府间财政关系之前，有必要对中国财政分权的约束条件加以考察。 　　 　　二、中国财政分权的约束条件 　　 　　（一）中国的财政分权并不是完全意义上的“分权” 　　 　　按照地方政府决策的独立程度，财政分权可以分为三种类型：分散化、授权和权力下放。分散化意味着中央政府将自身内部的责任分散给地区分支机构或地方行政部门。在这种形式下，地方行政单位（或中央部门的分支）承担提供公共产品和服务的责任，但人员仍受中央的管理和控制；或地方行政单位对政策执行和项目实施承担责任，但这些单位仍处于中央部门的技术监督之下。这种类型的分权更多地表现为中央对以下各级政府的行政约束。授权是指中央政府将一些政策决定权授予地方政府，地方政府作为中央政府的代理人，代表其执行某些职能。中央以下各级政府（不是作为中央政府的分支）被赋予提供某些服务的责任，但或多或少地受到中央政府的监督，中央政府通常采用财政转移支付的形式为这些服务提供部分或全部资金。权力下放是最充分的分权形式.地方政府在公共决策、财政筹资和管理等方面具有充分的权力－－地方政府不仅掌握着执行的权力，而且有决定做什么的权力。在权力下放的情况下，中央以下各级政府被赋予了提供一系列公共服务的责任和通过征收税费为这些服务筹资的权力，其在选择提供服务的种类和水平方面具有很大的自主性。当然，中央政府也可以对其提供一些财政支持。 　　传统财政分权理论所指的财政分权，实际上指的是权力下放。相比之下，中国政府行政具有明显的垂直集权特征。地方政府提供的公共服务不是由地方居民的效用和对公共产品的需求程度决定，而是与上级政府的考核及晋升指标相关。此外，地方居民不具有“用脚投票”所需要的较为充分的流动条件，对地方决策所能产生的 影响 也十分有限。由此而导致的结果是，下级政府只重视上级政府的行政命令，而忽视本地民众的要求。这说明，中国的财政分权仍属分散化或授权的范畴，而不是真正意义上的分权。此外，作为许多公共服务的提供者，地方政府并不具有关键的决策权。在中国的财政分权体制中，地方税的税基、税率决定权掌握在中央政府手中，这也是分散化或授权而不是分权的最主要表现。 　　 　　（二）中国的财政分权是“自上而下