中国财政改革中个全局性问题的思考_0.docVIP

中国财政改革中几个全局性问题的思考 一、如何评价财政在 经济 体制 　　　　转轨进程中的作用？　 　　评价1978年以来财政在改革开放中的作用，首先需要确定适当的角度和标准，如在转轨进程中财政与经济的基本关系是怎样的，不同阶段财政实际发挥的作用与政策预期目标的关系如何，财政改革与运行的制度合理性如何？ 　　从当时财政体制设计的实际情况看，1994年财税体制改革在策略上采取了双轨并行、存量不动、增量调整、逐步到位的思路，体制的不完善一开始也是明显的。渐进策略带来的一个 问题 是中央财政收入与实际可用财力相差很大，收入比重虽然迅速提高，但实际可支配财力和调控能力有限，这种情况的改善只能寄希望于分税制带来的财政收入总量迅速增长所提供的增量。而在转移支付能力不足的情况下，各地由于 经济　发展 基础和潜力的不平衡，分税制后的财力差距迅速拉大，出现两极化趋势，省际间财力调剂和省内县际间财力调剂的压力加大。另一个问题是省级以下财政体制未作进一步规范，有的在一定程度上模仿了中央对省的体制，有的则沿用以前的包干体制，总体上呈现财力向上一级集中的趋势，省级的资金集中尤其明显。这样的财力集中缺乏划分税种的规范性，同时财权的上收并无相应的事权调整相配套，提供义务 教育 、本区域基础设施、环境保护等基本事权还有所下移，使县、乡两级支出基数和支出刚性增大，从而产生了省以下体制的矛盾和省以下各级政府的财权、事权关系不对称问题。省、地、县财力的纵向上移和事权的相对下移使体制矛盾逐步集中于县、乡层次。这两方面的问题构成了体制不完善的基本矛盾。　 　　进一步的趋势必然是，随着基层矛盾的深化，基层财政向中央财政的倒逼机制逐步形成，中央与地方的财权、事权关系重新陷入不清晰状态。从转移支付制度实施情况看，与7年前相比，中央对地方的转移支付结构中，各种应急性的专项转移支付所占的比重，已取代税收返还等旧体制存量部分，居第一位。这些专项转移支付在财权、事权关系的判定上是复杂而不规范的，它的迅速增加使财力增量部分重新陷入界定不清的状态，正在实质性地改变着1994年体制的基本格局。财政体制运行中的收支矛盾逐渐集中于基层财政，再由基层财政困难而倒逼回中央财政的趋势表明，体制在运行近10年后，其不完善性正在从不同方面暴露出来，并相对集中于某些环节，一些局部矛盾的尖锐化正在迫使体制本身发生变异。　 　　2.从公共财政体系内部构成各层次之间的关系来考察，从财政体制层次与其他层次之间的适应性和效率来判断体制未来的稳定性。　 　　一般来讲，公共财政体系的建立应该包括三个层次的 内容 ：第一层次是财政的制度合理性问题，即如何划定政府与市场的边界、政府行政管理体制、财权事权关系，并相应确定财政的职能范围和各级财政之间的基本关系；第二层次是财政的体制规范性问题，即通过什么样的管理体制来使财政的职能得到落实，并在各级财政之间形成合理的职能划分和财权、事权关系；第三层次是财政的管理 科学 性问题，即如何使体制的运行最有效率，防止其流于形式，部门预算、国库集中支付和政府采购制度都主要是属于这一层次的内容。以上三个层次形成“制度合理→体制规范→管理科学”的递进关系，构成财政体系的基本框架，财政体制在这一体系中起着承上启下的作用。 　　连续多年的积极财政政策实际上已经改变了部门之间原有的利益关系和干预经济的权利，政策淡出则必然要触动这些关系。因此所谓淡出，并不是简单取消每年1500亿元的国债发行，或是退回到1998年以前的利益格局，而必须有一个妥善的方式对部门之间的关系进行评价，对由此可能产生的矛盾进行协调。更进一步讲，政策变动所导致的部门利益关系调整，或者说部门权利格局对政策变动的制约问题，除了行政体制等因素的影响外，更深层的还应该从一个部门、一种部门间利益关系格局服从和服务于经济的内在合理性考虑，从经济发展的要求来确定未来部门利益关系调整的思路。也就是说，部门利益调整的实质应考虑政府干预经济的客观需要，要考虑特定阶段经济运行对不同部门职能的客观要求。就积极财政政策的淡出而言，财力安排和项目安排是核心的内容，因此，利益调整将集中在财政部与原国家计委关系的处理上。　 　　客观评价改革开放以来部门影响经济的力量变化，传统计划因素的减少是总体趋势，但并不等于说部门干预的不必要，而是需要根据资源配置基础方式的转变、根据市场化的进程，相应调整和转换职能。这方面，财政有过切身体验，在经历改革开放以来16年积弱后，1994年通过体制调整实现再次振兴，这实质是符合市场经济要求的新体制的建立，是新的宏观调控职能的确立，以后对积极财政政策的较好支撑就是明证。原国家计委在经历长期积弱以后，目前也正在出现职能调整后的再次振兴，这几年的投资拉动效果也可以证明其适当发挥干预力的必要性。我们在 总结 这些年积极财政政策效果时，核心的