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美、英及我國實施新巴塞爾資本協定現況 暨亞洲國家實施調查 中央銀行 潘雅慧 壹、前 言 為因應金融環境及經營風險日益複雜化，改進現行資本協定缺點，及鼓勵銀行加強風險管理，巴塞爾銀行監理委員會（以下簡稱巴塞爾委員會）於1999年6月發布「新巴塞爾資本協定」(The New Basel Capital Accord，以下簡稱新資本協定)第一版草案，在歷經2001年1月第二版修訂及三次量化影響評估後，2003年4月29日發布第三版草案，預計2004年中正式定案，自2006年開始實施。 「新巴塞爾資本協定」主要修訂內容包括：1.強調「最低資本需求」、「監理審查程序」及「市場制約機能」等三大支柱；2.除原有信用風險及市場風險外，增加作業風險應計提資本；3.修訂及增訂信用風險及作業風險資本計提方法，除標準法外，允許銀行使用內部風險模型計提信用風險所需資本，並對信用風險抵減及資產證券化作進一步規範。本次修訂幅度頗大，預期對各國銀行業及金融監理機關均將產生重大影響。 各國為因應新資本協定之實施，早已開始進行各項研究評估及法案研擬工作，其中美國於去(2003)年發布立法草案預告書(ANPR)，初步決定採雙軌制，且將進一步量化評估影響性，以分析對個別銀行及金融機構整體之衝擊，並發布內部評等法及作業風險進階衡量法之監理準則草案，徵求各界意見。英國亦已於去年發布諮詢報告，提出實施計畫及初步構想，預計由銀行自行選擇適用方法，並預計2004年中發布法規修訂草案，徵詢各界意見。我國係由財政部金融局及銀行公會聯合成立共同研究小組，研究評估影響性，研擬可採行內容及法規修訂建議，截至目前為止已發布第一及第二階段研究報告，研究工作仍繼續進行中。 本文主要介紹美國及英國有關資本適足性之監理現況及實施新資本協定計畫，我國共同研究小組初步研究結果，及國際清算銀行之金融穩定研究院(FSI)2003年底對亞洲國家實施新資本協定之調查，提供各界參考。 貳、美國資本適足性規範演進、現況及實施計畫 美國資本適足性規範之演進 依據美國聯邦存款保險公司研究報告 ”Basel ”Basel and the Evolution of Capital Regulation :Moving Forward, Looking Back”, The Federal Deposit Insurance Corporation, 2003.1.14. (一)1980年代以前，採非正式且主觀性標準 1980年代以前，美國監理機關並未訂定量化之資本適足性標準，而係依個別金融機構所處環境，採非正式且主觀性指標，評估時主要著重於管理能力及放款資產組合品質等，且普遍不重視資本比率。當時認為僵硬的固定資本比率，將不利於完整評估銀行承受損失能力之各項影響因素。 (二)1980年代以後，採用明確量化之槓桿比率 1980年代以後美國發生儲貸機構及儲蓄銀行危機，銀行資本減少及許多銀行倒閉，促使監理機關於1981年首度採用量化之法定資本規範，規定主要資本（primary capital，含淨值及放款損失準備）對平均資產總額之槓桿比率。當時各監理機關均發布類似之資本準則，但對資本涵蓋內容則有不同。聯邦準備銀行及財政部金融局(OCC)規定社區銀行最低資本比率為6%，大型區域金融機構則為5%；FDIC則規定資本占資產比率之門檻為6%，而最低比率為5%。1983年美國國會通過「國際放款及監督法」(International Lending and Supervision Act，ILSA)，更進一步推動明確且一致之法定資本標準，1985年發布跨監理機關之監理準則，規定主要資本占調整後總資產之最低比率，大型銀行由5%提高至5.5%，社區銀行則由6%降低至5.5%，若銀行比率低於3%，即認定不安全不穩健，將被要求遵守適當之強制性措施。該項監理準則除說明資本作為吸收損失之緩衝、建立大眾信心及支撐銀行穩健成長之重要性外，更強調完整之風險評估，並認為各國資本規範應加以整合，以維持公平競爭。 (三)1988年發布「巴塞爾資本協定」 1986年以前，美國監理機關已關心「主要資本比率」無法反應不同風險程度之差異，且無法正確衡量創新及擴增銀行業務有關之暴險，特別是大型金融機構資產負債表外活動，並認為資本比率應依據銀行承擔風險程度之不同而有所差異，因此有必要建立一個新的「風險性資本比率」，以明確且系統化地反應個別銀行風險組合，並涵蓋更廣泛風險。1988年G-10國家中央銀行共同發布「巴塞爾資本協定」，提供一個系統性方法，將資產負債表內及表外風險納入資本適足性監理評估，降低對持有流動性及低風險資產之懲罰，並促進主要工業國家監理機關間之協調一致。除上述風險性資本需求外，所有美國銀行尚須遵守最低槓桿比率（第一類資本/平均資產）規定，並適用立即導正措施