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建立我国地方公债制度的探讨 摘要：举借地方公债是世界各国地方政府筹集建设资金、增强财政能力的普遍做法。本文从 分析 我国发行地方公债的必要性和可行性入手，借鉴西方国家的经验做法，结合我国国情，全面设计了我国地方公债制度，并提出建立地方公债的监督管理机制以及注重地方公债与国债在发行和使用上的协调。 　　　　关键词：地方公债；制度设计；监控机制　 　　地方公债作为政府公债体系的重要组成部分，是地方政府在经常性财政资金不足的情况下，为了满足 经济 建设和地方 社会 公益事业的 发展 ，按照 法律 规定向社会发行的债券。发行地方公债在发达的市场经济国家是一个相当普遍的现象，也有较长的 历史 。 目前 这些国家的地方公债均在比较规范的基础上运作，已经成为地方政府融资的重要来源和资本市场的有机组成部分。长期以来，我国一直严格禁止地方财政出现赤字和举债，但随着经济的发展和资本市场的建立，以及分税制财政体制改革的不断深化，适时修改预算法，从而允许地方政府在规范管理的基础上发债，已经成为一个必然趋势。 　　我国目前已初步建立起分税制财政体制，但地方政府征税权限和范围相对狭小，课税能力和潜力有限，现有收入根本无法满足政府支出需要。因此，通过举债筹集必要的建设资金，是地方政府自主理财的客观需要。今后在彻底划分政府间事权的基础上，赋予地方政府包括举债权在内的完整的财政权利，当属财政体制改革深化的重要步骤。　 　　（二）发行地方公债是防范政府债务危机的必然选择　 　　我国地方政府目前虽然实行的是“以收定支”的平衡预算，但由于经济基础薄弱，财政体制改革尚不完善，地方财政隐性赤字普遍存在。地方政府为了筹集基础设施、公用事业建设资金，普遍采取“多元化融资、多头借款”的政策。结果几乎所有政府部门及其所属企事业单位，都可以政府名义筹集资金。其中相当一部分地方自觉不自觉地采取变相发债的形式。由于缺乏规范管理，债务危机潜在因素日益严重。与其让这部分无法控制的“制度外收入”膨胀，不如建立统一规范的地方公债制度，以取代目前各种非法的融资渠道，从而有效地防范债务危机和财政风险。 　　（三）我国丰富的应债来源是地方公债发行的重要基础　 　　经济体制改革以来，我国城乡居民的收入水平有了较大幅度的提高，2003年居民储蓄存款余额已突破10万亿元，手持现金1000多亿元，银行信贷存差也达3万多亿元。这些分散、大量的闲置资金是发行地方公债的前提和基础。而且，由于地方公债建设项目往往与居民切身利益相关，它的发行和推销更能得到当地单位和居民的响应与支持。因此，在资信度上居于国债与 企业 债券之间的地方公债，将成为地方机构投资者和个人投资者青睐的投资品种和融资工具。　 　　（四）我国证券市场及监管体制的日益完善为发行地方公债提供了可靠保障　 　　1990年代以来，我国证券市场规模迅速扩大，一级市场和二级市场有了长足的发展，有价证券的品种进一步多样化。同时，证券市场的监管和法制建设也逐步完善，国家先后颁布了《企业债券管理条例》、《中华人民共和国国库券条例》、《中华人民共和国国债一级自营商管理办法》、《证券法》等法律和法规，初步形成了较合理的债券监管制度与法律体系。 　　改革开放20多年来的国债发行实践，尤其是1994年以来在国债发行、流通市场所进行的市场化改革，使我国在国债发行方式、品种结构、期限结构、利率结构等方面都积累了丰富的经验，这些对地方公债的发行有重要的指导意义。就公债管理而言，中央财政已有多年发行和管理公债的经验，特别是东南亚国家 金融 危机爆发以来，我国政府进一步加强了国家债务管理，强化了财政部门统一管理国债的职能，这也为地方财政部门统一发行和管理地方公债打下了良好的基础。　 　　　　三、我国地方公债制度的设计　 　　地方政府发债应当在规范的基础上进行。首先要修改现行预算法，使地方政府发债具有法律依据，然后制定地方政府发债的具体办法。在以法律形式确定地方发债权的同时，对地方公债发行的主体资格、每年发债的申请审查和批准、发债方式、地方债的适用范围及偿债机制等建立严格的规定。本文借鉴西方国家的经验做法，结合我国实际，就以上 内容 提出一些初步设想。 　　（一）发行主体及范围　 　　根据一级政权、一级财权的原则，地方公债的发行主体通常可以是各级地方政府，比如日本就允许都、道、府、县以及市、町、村借入地方债。在美国，州及州以下地方政府和任何特税区或市政机构均允许举借地方债。根据我国实际情况，目前地方债的发债主体应以城市政府为主，因为它比省政府更了解城市的情况，也能使发债资金安排得更合理。但省内连接不同地区的基础设施项目的筹资，可以省政府为发债主体。同时要求发债的地方政府经常性预算平衡，连续几年没有赤字，有良好的资信和抵御风险的能力。 　　地方公债的发行范围，最初两年