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对优化国库集中支付制度的思考 　　 　　摘 要：2001年颁布实施的《国库集中收付制度改革试点方案》（以下简称《试点方案》），选择了以国库单一账户体系为基础“先支付、后清算”的商业银行代理国库集中支付业务模式，是对财政资金账户设置和收缴方式的根本变革，是加强财政资金管理，提高资金使用效益，从源头上防止腐败的一项重大举措。但随着改革覆盖面逐年扩大，财政预算管理不断规范，国库集中收付业务在制度建设、运行管理以及业务监督等方面暴露出的问题日渐凸显，存在较大的资金风险隐患，亟待解决。 下载论文网 　　关键词：集中收付 制度优化 问题建议 　　中图分类号：F830 　　文献标识码：A 　　文章编号：1004-4914（2017）10-138-02 　　一、国库集中收付业务存在的问题 　　（一）财政监督不到位 　　1.零余额账户提现频繁。实行国库集中收付后，允许预算单位在规定的额度内通过零余额账户提取现金，用于办公日常零星支出。但有的单位常以备用金形式将大额资金拆分提取现金，财政部门只能通过支付系统掌握其提出现金的总额，而不能监控到现金的用途和支出情况。 　　2.财政资金滞留专户问题严重。一是地方财政部门通过财政直接支付违规将库款大量调往财政专户，造成大量资金滞留在财政专户中。二是预算单位在开设零余额账户后，未将实有资金账户撤销，也未经财政部门审核备案，而将资金通过代理银行从零余额账户转移到本单位原实有资金账户，造成资金未支付到最终收款人和供应商账户，仍分散在预算单位账户中。 　　3.专户资金缺乏有效监督。据不完全统计，目前我国财政专户近20万户，专户内沉淀资金约2万亿元，平均每个专户资金余额1000万元{1}。这些专户都开设在商业银行，财政部门常常利用各商业银行之间的竞争关系，随意调配资金，甚至利用企业网银办理支付结算业务。 　　（二）代理银行监控乏力 　　1.代理银行流程控制不到位。目前大部分代理银行仍使用业务操作系统，该系统缺乏与财政集中支付系统接口软件，无法实现地市级及以下国库集中支付核算专项功能，无法对“零余额账户日终余额”、“按额度控制支付”、“按限额提现”等关键流程进行系统自动控制，导致无额度清算问题时有发生。 　　2.代理银行垫付资金问题突出。代理银行根据地方财政部门或其授权预算单位指令，先行办理财政资金支付后，由于库款余额不足等原因，当日不能与国库进行资金清算，造成代理银行系统内垫款支付，增加了代理银行的资金营运成本。 　　3.代理银行占压、挪用财政资金等违规行为层出不穷。代理银行受利益驱动对集中支付资金既无意愿也无权限监管，他们更多关注的是与财政建立良好的合作关系来吸收财政专户存款，甚至通过未支付、先清算，或不及时将收款人退回资金及时退还国库等违规行为占压、挪用财政资金实现其利润最大化。 　　（三）国库监督难度加大 　　1.监管处罚依据不足。目前，国库集中收付业务监督处罚依据粗化、陈旧，早已无法适应当前国库业务发展。国库部门在开展业务检查时，对发现的问题除确属“占压财政存款或者资金”的，能够依照《金融违法行为处罚办法》给予处罚，对于不及时与国库办理清算、“先清算、后支付”等行为，只能采取通报、警告等手段，处理违规行为的主动权不掌握在国库部门手中，约束力和执行力大打折扣。 　　2.国库事中监督弱化。目前，支付指令都是由财政部门。或其授权预算单位发起，国库部门无法全面、及时掌握每笔支付的明细信息，只能按照财政部门签发的额度，审核代理银行资金清算申请，被动进行事后资金清算。对代理银行已支付资金的合理性、合规性难以监督，特别是对大额拨款的审核权无法行使，国库事中审核监督功能名存实亡。 　　3.支出信息、记账口径有出入。国库集中收付改革后，财政在支出功能分类基础上增设了经济科目，按资金支出的经济性质和具体用途对资金使用进行统一细分，而国库仍使用支出功能分类，致使国库、财政信息不能完全匹配，且记账口径未实现同步、同向、同内容，往来科目、暂收暂付等科目缺乏同一使用口径，致使支出无法对账，增加了监管难度。 　　二、产生上述问题的主要原因 　　（一）“国库单一账户体系”导致财政资金分散管理突出 　　“国库单一账户体系”下，存在大量的财政专户和各类收支过渡账户，巨额财政资金散落在庞大的财政专户体系中，既不利于盘活财政存量资金，也不利于政府统筹调度资金，同时也为财政部门人为控制预算收支进度提供了便利条件。 　　（二）“先支付、后清算”方式设计成为违规行为的制度缺陷 　　“先支付、后清算”要求代理银行先用自有资金进行垫付，在与国库部门进行汇总清算，如果库款余额长期不足，就会造成代理银行长期垫付资金，形成事实上的借贷关系。由于这是一种隐性的、不规范的借贷行为，极易导致财政风险转化为信贷风险。同时，