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区域基本公共服务均等化的财政平衡的理念探讨 　　“十二五”规划将建立健全基本公共服务作为其重要内容，强调“逐步实现不同区域的基本公共服务均等化”。我国现阶段主要是将一般公共服务(行政管理服务)、基础教育服务、公共卫生与基础医疗服务、公共文化服务、基础科研服务、就业与社会保障服务、公益性基础设施服务及生态环境保护服务等纳入了基本公共服务的范畴。基本公共服务作为“纯度最高”的公共服务，其非排他性和非竞争性特质也最强，因而决定了基本公共服务的提供者主要是政府。但是各级政府之间财政能力不均衡又直接导致了区域间基本公共服务无法实现均等化，因此有必要构建和完善财政平衡机制，通过均衡财政分配来实现区域间财政能力均等化，进而最终实现区域基本公共服务的均等化。从某种意义上说，财政均衡是“能力的均衡”，基本公共服务均等化是“结果的均衡”，“能力均衡”虽然不是“结果均衡”的充分条件，但是它是实现“结果均衡”的必要条件。财政平衡机制是确保地方政府具有提供均等化基本公共服务能力的重要保障，也是实现区域基本公共服务均等化最直接、最有效的杠杆。　 　　分税制改革使得中国政府间财政关系得到改善，告别了包干制下无休止的政府间争端，但收入差异和支出成本负担的不同，以及收入种类划分和支出责任划分原则的不同，必然导致部分地方财政困难①，从而使得区域基本公共服务均等化进程受阻。在立足国情的基础上，借鉴发达国家财政平衡制度的成功经验，对完善我国政府间财政转移支付制度、推动基本公共服务均等化、构建社会主义和谐社会具有重大意义。目前世界上财政平衡制度较完善的国家是加拿大、澳大利亚、德国、日本等国。澳大利亚财政均衡性转移支付较完善，其转移支付计算公式中考虑的收入因素和支出因素分别多达30多项和60多项，制度相当复杂，很难为其他国家所效仿；德国是通过纵、横交错的转移支付制度来实现财政平衡的，规范的地方政府间横向转移支付是重要的平衡机制；日本通过地方交付税制度，将中央征税的一部分按照一定标准在各地区之间进行分配的方式来实现财政平衡；加拿大的财政平衡机制主要是纵向转移支付体系，通过自上而下的纵向资金分配方式实现地区间财力缺口的弥补，通过财力均等化进而促进各地基本公共服务提供的均等化②。考虑到我国目前转移支付制度主要也是以纵向转移支付方式为主，本文将加拿大作为典型案例，重点考察来自加拿大的成功经验。　 　　 　　图1　加拿大的转移支付体系 　　资料来源：加拿大财政部网站。 　　从各个转移支付项目的发展演变历程和实施效果来看，均等化项目、社会健康项目和地区常规支持是加拿 大发展最为完善和成熟的联邦资助项目，在整个转移支付体系中起主导作用，也是直接提高各地公共服务供给能力、影响全国公共服务均等化程度的项目。鉴于此，笔者将这三大转移支付项目作为主要研究对象。 　　(一)均等化项目(EP) 　　均等化项目是联邦为解决省际财政能力不均衡、缩小各省财政能力差距而设计的无条件转移支付项目，其最终目的是实现全国范围内的公共服务均等化。它起源于20世纪40年代联邦和省政府之间签订的“均等化和税收出租协议”(11)。在协议中各省将征税权出租给联邦政府，由联邦代征各省相关税收，同时联邦每年给各省支付一定的补偿金以弥补各省的损失。1982年均等化项目被载入宪法，并规定联邦和省政府应该“致力于通过均等化项目的实施确保省政府在比较合理的税收水平下有足够的收入来提供合理的公共服务”。 　　均等化项目的支出总额及其在各省的分配比例是通过立法公式计算得出的。其计算方法的参照标准进行过多次变更。1961-1980年采用10个省的平均财政能力为参照标准，1982-2003年选择5个中等财政能力的省作为参照标准，2007年至今则重新恢复了以10个省的平均财政能力为参照标准的计算方法。其计算公式包含三个主要步骤：其一是计算出各省的财政收入能力，这主要是通过测量每个省的代表性税收财政能力得到的；其二是确定全国标准财政收入能力，它是根据10个省平均财政能力确定的；其三是将各省收入能力与全国标准收入增长能力进行对比。用公式可以表示为：只要该省财政收入能力低于标准财政收入能力，即可获得均等化项目资助，其资助数额为两者缺口。如果财政能力高于全国平均水平将不能获得均等化项目下的资助。 　　均等化支付公式中关于税基的计算也发生了较大的改变。最初的均等化项目只通过三个税种计算税基：个人所得税、公司税和遗产税。但是经过一段时间的发展，所涉及的税种发展到了33种，由于操作相当复杂，2007年新的均等化项目选用个人所得税、公司所得税、消费税、财产税和自然资源税5个税种计算税基。各省可以自主决定是否将50%的资源收入计入财政收入能力的计算，即在计算转移支付数额的公式里确定税基时，各省既可以选择除去50%的资源收入，也可以选择完全除去资源