经济欠发达与偏远农村地区宅基地退出机条制分析 案例研究.docVIP

经济欠发达与偏远农村地区宅基地退出机制分析：案例研究 HYPERLINK 张秀智/ HYPERLINK 丁锐 【专题名称】 HYPERLINK 体制改革【专 题 号】MF1【复印期号】2010年01期【原文出处】《 HYPERLINK 中国农村观察》(京)2009年6期第23～30页【作者简介】张秀智，中国人民大学公共管理学院土地管理系；丁锐，德国慕尼黑工业大学土地管理与利用系 【内容提要】 在“保护耕地和集约节约利用土地”的政策前提下，研究经济欠发达与偏远农村地区宅基地退出机制，对减少“空心村”和提高农民宅基地资产效益，具有一定的实践意义。本文采用案例研究和定性分析法，以辽宁、湖南和北京的三个村庄作为案例，分别从农村基础设施投入、农民就业模式、农民对土地依赖程度、集体土地产权安排和发展农村特色的角度对建立宅基地退出机制进行了分析。研究结论表明，政府财政投入和集体产权设置是影响宅基地退出的主导因素，而农民就业模式、农民土地依赖度和农村发展的地区特色则是关键的微观因素。 【关 键 词】 HYPERLINK 农村集体土地/ HYPERLINK 宅基地/ HYPERLINK 退出机制/ HYPERLINK 案例研究 ????一、问题的提出????当前中国农村宅基地利用实践中普遍存在的问题有：土地闲置浪费（孟祥仲、辛宝海，2006）、居民点无序扩张、侵占耕地严重（姜广辉等，2006）和农村土地管理混乱等（于华江、王瑾，2008）。问题产生的原因包括：农村基础设施建设与投资长期严重不足导致农村生产生活环境恶劣；产业结构调整与城镇化作用下农村劳动生产率不断提高，农村剩余劳动力增加，农村劳动力流动性增大①；集体土地产权制度存在缺陷；以及由土地投资和用途变更带来非农用地增值等。而这些问题又一定程度上反映了在农村社会变迁的过程中，农民居住模式和就业模式发生了变革，对宅基地的需求也发生了变化。在应对土地需求变化的过程中，因缺乏适当的投入、引导、规划与管理，农民改善生产生活环境的行为处于一种自发和无序的状态。快速城镇化进程中不断凸显的建设用地需求与耕地保护之间的矛盾，土地后备资源匮乏与严峻的粮食安全压力，及不断扩大的城乡生活差距等问题，都使得农村宅基地合理、集约利用成为社会主义新农村建设乃至社会经济持续健康发展中的一个重要议题。因此，建立有效的宅基地退出机制可以为农村发展与土地利用提供一定的空间。????面对当前农村宅基地利用过程中出现的一些问题，学者提出了宅基地市场化改革（韩康，2008）、城乡住房置换等（吴苓，2007）解决措施，但对于这些措施在广大农村地区的适用性与有效性的分析仍有不足。宏观上看，我国农村地区除少部分因地理位置毗邻城市而直接享受带动发展效应外，大部分仍属于经济欠发达或偏远农村地区。从而，针对这类农村地区的宅基地利用与管理问题的研究更具有普遍性和代表性。鉴于此，对该类农村地区宅基地退出机制建立中的困难与机遇进行可行性分析也是本文研究的重点之一。在本文中，宅基地退出包含三个含义，一是通过村庄整理缩小了居民点土地面积，并将剩余土地复垦为耕地和林地；二是通过农民放弃宅基地和住房，减少农村建设用地总规模；三是将宅基地转为其他用途的建设用地，为农村社会经济发展提供土地资源。????二、经济欠发达和偏远农村地区宅基地利用案例分析????（一）湖南省张家界市永定区枫香岗乡枫香岗村宅基地利用概况????枫香岗乡位于张家界市永定区西部澧水北岸，属于湘西地区，距城区12公里。全乡面积34.6平方公里，辖11个村、2个居委会（农业人口占多数），3420户，12681人，民族以汉族和土家族为主。枫香岗乡是张家界市永定区农业综合开发区，也是永定区的“粮仓”，土地肥沃，粮食作物主要是水稻，经济作物有油菜、桔子、柚子、甘蔗和番薯等。2007年，农民人均纯收入2925元②。枫香岗村共有310多户，1000多人，是枫香岗乡政府所在地，村民以土家族为主，但从生活方式和衣着上看已经完全汉化。笔者2006年到该村进行了调研，并就宅基地问题与村民进行了访谈。经过归纳总结，该村宅基地利用情况有以下几个特点：????第一，新增居民住房随交通干线延伸。由于村内道路以土路为主，村民出行不便，为享受便利交通，有条件的村民主要选择在道路交通条件好的主干路边新建住宅，居民点沿道路线性扩张。新建宅基地破坏耕地、无序扩张的问题比较突出。受申请新宅基地审批的限制，为了获得路边的土地，村内居民往往采取村民间互换土地的方式，获得毗邻公路的土地作宅基地。一般通过村民私下协议，以地力和农业产值较高的土地换取地理位置较好的土地，有时还会有经济上的差价补偿。而换得土地后，农民仍会在正式的宅基地审批、处理甚至处罚手续完成前维持该耕地的农业用途。由于基本上没有建设用地指标，所以，