生态脆弱区生态护红线制度分析.docVIP

生态脆弱区生态保护红线制度分析 　　摘 要 我国是世界上生态脆弱区分布面积最大国家之一，而生态脆弱区生态环境问题突出，环境管理复杂，需要设置生态红线以保护经济社会的可持续发展。文章阐述了生态保护红线理论渊源与内涵，厘清了生态保护红线与生态文明建设之间的关系，根据生态脆弱区生态环境管理的实际情况，认为实施生态保护红线是必须的。进而构建一个差异化管理与监督机制、越线责任追究机制、民众参与机制、生态绩效考核机制、部门利益协调机制、生态补偿机制六维的创新模式来保障生态脆弱区生态保护红线的顺利实施。　　关键词 生态脆弱区；生态保护红线；生态文明；制度建设　　[中图分类号] [文献标识码] A [文章编号]1673-0461（2016）10-0020-06　　生态环境不断恶化，严重影响到经济社会的发展以及人类的生活健康，这已经成为大家的一种共识。世界卫生组织研究显示中国大约有22%的疾病与环境相关，大气污染所造成的环境与健康损失占GDP的7%左右。随着人类文明的不断发展，对社会生态环境治理的认知逐渐转变。人类逐渐意识到不能一味地向自然索取，需要保持生态系统的平衡。生态保护红线就是底线，是继我国提出耕地红线后，第二次上升到国家安全战略的“红线”。2008年国家环境保护部制定的《全国生态脆弱区保护规划纲要》中显示我国是世界上生态脆弱区分布面积最大国家之一，约占国土面积的60%以上，每年自然灾害给8大生态脆弱区造成的经济损失达到2 000多亿元，生态环境问题在生态脆弱区比较突出。而生态脆弱区环境恶化对我国区域生态管理的影响越来越大，如何解决生态脆弱区生态环境建设就显得尤为重要。2013年党的十八届三中全会中提出进行生态环境管理机制创新，首次提出将生态保护红线作为环境治理国策。生态保护红线在广东等一些省市的实际运用都取得较好成效。因此，探讨生态脆弱区的生态保护红线划定研究，寻找实现机制，对解决生态脆弱区生态环境问题，实现中国梦、建设美丽中国、促进生态环境保护与经济增长共荣发展具有重大理论意义与现实价值。　　一、生态保护红线渊源与内涵　　（一）生态保护红线的渊源　　国外最初关于生态保护红线的研究是从生态风险开始的，由于20世纪70年代所倡导的“零风险”环境管理政策逐渐暴露出弱点，学界不得不重新思考新的环境策略，“风险管理”观点逐渐被引入环境管理政策中，形成一种全新的环境策略。全球气候变暖、资源枯竭、环境污染等关乎人类生存安全的生态问题频频出现，生态安全研究呼之欲出。世界环境与发展委会在1987年的《我们共同的未来》报告中首次提出“环境安全”的概念，随后Myers[1]（1989）、Mathews[2]（1989）等学者拓展生态安全的范畴。1991年8月，美国公布《国家安全战略报告》中首次将生态安全纳入国家安全范围之内，随后联合国、英国、北约、德国等国家和组织先后发表同类报告，这标志生态安全正式进入公共政策领域。国外没有专门研究生态保护红线的文献，但从生态安全最低评价标准、自然生态保护、生态保护协议等方面能看到生态保护红线的影子。例如，1997年美国农业部提出保护性缓冲带，这与生态保护红线有类似功效。国内研究基本是遵循国外研究脉络，我国对生态安全研究最初是从自然科学视角展开的，之后呈现多元化研究状态，其中涉及到国家安全、政治、经济等多个方面研究（曲格平[3]，2002；王如松、欧阳志云[4]，2007；逯元堂、吴舜泽、王金南等[5]，2006）。随着社会发展，生态安全难以满足现行环境管理的发展要求，生态保护红线随之提出。高吉喜教授首先在学界倡导划定生态保护红线，2005年广东颁布《珠江三角洲环境保护纲要》正式应用生态保护红线，划定三线调控区，随后深圳市、陕西省、国家海洋局等部门也相继提出应用方案，取得较好成效。2011年国务院首次以规范性文件形式提出生态保护红线概念，党的十八届三中全会公报中再次提出生态保护红线。饶胜等[6]（2012）系统阐述了生态保护红线的内涵、特征以及划分类型等。王灿发、汪钦辉[7]（2014）将生态保护红线作为我国在环境保护上的制度创新，已经进入国家政策层面，在2014年4月的《环境保护法》修改中进入法律层面，形成法律制度。此外，部分学者从不同方面对生态保护红线划定与方法进行研究（顾仲阳[8]，2013；高吉喜[9]，2013；王金南等[10]，2013），2014年环保部印发《国家生态保护红线技术指南》对生态保护红线的定义、类型及特征、技术流程与方法等进行研究，标志着我国生态保护红线研究的兴起。　　（二）生态保护红线的内涵　　生态保护红线在我国研究较晚，而在国外英文文献中还未有该说法，主要是以生态功能基准线、生态警械线等概念交叉运用。这说明生态保护红线概念尚未统一，较为零乱。纵观现有研究，主要有以下几个观点：　　第一种观点是