我国公路经营权契约规制论-上海财经大学期刊社.PDFVIP

第 20 卷 第 1 期 上海财经大学学报 Vol. 20 No. 1 2018年2月 Journal of Shanghai University of Finance and Economics Feb. 2018 DOI: 10.16538/ki.jsufe.2018.01.011   我国公路经营权契约规制论 ——以政府特许经营协议为中心 陈学辉 （华东政法大学　研究生教育学院，上海　200042） 摘 要： 我国公路经营权伴随公路基础设施民营化和股份制改革而生，其性质属于源自政府特许 经营协议的民事权利。基于公路经营权的私权利性质与公益性特点，传统命令与控制的监管方式无法 达到有效的监管目标。契约规制是一种新型的规制方式，运用于公路经营权时主要表现为：通过在特许 经营协议中安排规制性条款，实现公路经营企业自愿地接受和担负起监管责任。这些监管性规范可分 为强制性规范和任意性规范。公路经营权的契约规制旨在通过正当程序形成具有监管效果的契约条 款，达到私人主体依照合理价格持续提供公共服务的调控目标。 关键词：公路经营权；政府特许经营协议；规制；规制契约 中图分类号：D922.294        文献标识码：A        文章编号：1009-0150(2018)01-0140-13   一、  前 言 交通运输部公布的收费公路收支数据显示，我国现有公路网络大多数为收费公路，附着公 路经营权，公路营运主体的亏损缺口不断拉大。① 收费公路经营主体连连亏损，严重损耗国家 财政资金，所提供的交通服务价格与质量却并未获得公众认可。在亏损的另一端，则是收费公 路持续性的收费不规范，突出反映于以下几个现象： 现象一：延期收费与收费标准不一。我国公路延期收费现象严重，不少公路超过法定或约 定的收费期限却依然继续收费，不同区域之间、不同营运主体之间，收费标准不一，导致公众 质疑公路收费标准的合理性。② 现象二：利用信息不对称获取超额利润。收费公路的营运主体的收支信息未经权威机构报 告，信息披露缺乏审计或者第三方监督。公路运营主体掌握了大量的交易信息，而消费者甚至 包括监管部门掌握的信息资源却有限。例如， 2015年 7月，有媒体报道，我国 18家高速公路上市 公司的第一季度毛利润为 58.19%，但该数据的真实性未有权威机构予以证实。而公路主管部门 收稿日期：2017-08-30 基金项目：江苏省高校区域法治发展协同创新中心重点课题“区域交通运输一体化立法研究”（QYFZFZ201504）。 作者简介：陈学辉（1981－），男，福建三明人，华东政法大学研究生教育学院博士生。   ①既有建成公路中，超过98%的高速公路、61%的一级公路以及42%的二级公路，均依靠收费公路政策建成，经营性公路占 收费公路的37.9%。经营性公路2010年至2015年的收支平衡结果分别为：170.2亿元、–114.4亿元、–59.4亿元、–101.1亿元、 –277.4亿元和–1 420.8亿元。以上数据参见中国交通运输部《2015年全国收费公路统计公报》解读，/zhengce jiedu/2015qgsfgltjgb/，2017年4月10日访问。若无特别说明，下文讨论的公路经营权特指收费公路经营权，公路特指收费公路。 　　②刘道勤：《收费公路政策陷入严重的公信力危机》，《中国储运》2011年第3期。 第 1 期 我国公路经营权契约规制论 141 的信息公开却极不严谨，如2015年的广东省交通运输厅 “乌龙事件”，交通厅先是通报2014年全 省收费公路亏损28.8亿元，但 17天后，又以 “数据统计错误 ”为由改报盈利3.9亿元。① 现象三：收费公路性质变更随意。收费公路中的政府还贷公路可转为经营性公路，因政府 还贷的收费期限较经营性公路短，这为地方政府变相延长收费期限披上了合法外衣。例如，首 都机场高速公路原为政府还贷公路，北京市政府于 1997年将其转为 30年经营期限的经营