PPP项目融资的理想模式与现实选择.PDFVIP

PPP 项目融资的理想模式与现实选择 一、引言 融资是PPP 项目实施过程中重要一环。理想模式下，PPP 项目应该以项目公司为融资主体，以项目未来产生的现金流 收入作为偿债基础，项目公司要真正实现风险的彻底隔离， 通过长期限的债券或贷款，来实现项目期限的匹配。但现实 条件的限制，使理想的融资模式难以实现。受社会信用体系 不健全、公共产品与服务价格调整机制不完善等多种因素制 约，PPP 项目缺乏稳定的投资回报机制，导致项目未来收益 的真实性受到质疑，相关机构无法完全以项目未来产生的收 益作为偿债依据，需要项目承担单位以自身资产做担保，从 而使项目公司根本无法实现风险的彻底隔离。为此，需要加 快相关制度建设、完善相关政策规定，鼓励社会资本大胆创 新，积极为PPP 项目提供低成本、长期限、高流动性的资金 支持。 二、PPP 项目融资的理想模式 （一）PPP 项目融资模式 政府与社会资本合作（PPP ）模式是一种不同于传统企 业主导和政府主导的新型配置资源模式。企业主导配置资源 模式完全由企业作为主体去筹集资金，进行建设、运营和维 护项目，并用企业盈利来偿还债务。政府主导配置资源模式 是以财政提供资金支持或者是地方政府通过地方融资平台 等为提供公共服务进行融资，还款来源由地方财政兜底和政 府信用支持。PPP 模式是以政府和社会资本合作方式提供公 共服务，是发挥政府与社会资本双方的优势，通过股权和债 权融资的方式来筹集项目建设与运营资金，并以项目自身未 来的收入作为偿债基础和利润来源。三者之间在融资模式上 的差别，主要体现在以下方面：一是融资主体不同，企业主 导与政府主导是把中标企业、地方政府或融资平台作为融资 主体，而PPP 模式下的融资主体是为项目实施而成立的特殊 目的公司；二是担保机制不一样，企业主导和政府主导模式 是以中标企业或地方政府信用作为重要的支撑，而PPP 模式 则是依靠社会资本自身实力，地方政府并不提供信用担保； 三是还款来源不同，企业主导和政府主导模式还款来源是靠 企业经营利润和政府财政收入，而PPP 模式还款则主要依赖 PPP 项目收取的项目服务费而形成的现金流，其中：既包括 用户支付的费用，也包括财政支付给社会资本的可行性缺口 以及完全由政府支付的服务费。 （二）PPP 项目融资理想模式 正是由于PPP 项目融资的特殊性，使得相关制度安排也 具有特殊性。与其他股权投资的被投企业永续存在不同，由 于PPP 项目普遍有一定的运营期限，随着经营期限到期，项 目公司的权利也随之消失，因此，PPP 项目从本质上讲没有 股权融资，只是长久期的债权融资。从理想模式讲，PPP 项 目公司融资应该实行小股大债模式，即由项目建设、运营单 位出很少的资本，其余资金全部通过债权融资获得。为了实 现项目期限的真正匹配，应该以长期限的债权融资为主，与 之相匹配的是保险资金以及长期限债券。在美国债券市场上 就有一种项目收益债，它是由为建造某一基础设施而依法成 立的代理机构、委员会和授权机构，如修建医院、大学、机 场、收费公路、供水设施、污水处理、区域电网或者港口的 机构或公用事业机构等所发行的债券，其偿债资金来源于这 些设施有偿使用带来的收益。在相关资本利得税收优惠的背 景下，其债券期限一般可以做到与项目存续期限的完全匹配， 并保证了债券利率水平的适中。而相关机构在对PPP 项目风 险进行评价时，不再像非PPP 项目以企业或政府的收入能力 作为风险评价的依据，而应该以项目自身运营收益作为风险 评价的依据，从而避免出现社会资本因自身财力有限而导致 融资成本上升的问题。这样的制度安排，有利于发挥社会资 本在项目设计、建造、运营方面的优势，获得合理投资回报， 调动其为社会提供高质量、低成本的公共产品或服务的积极 性，从而降低使用者、政府的支出成本，促进多方共赢局面 的实现。 三、PPP 项目融资的现实选择 尽管PPP 项目存在理想的融资模式，但现实中受到信用 体系不完善、公共产品与服务定价机制不健全以及相关机构 认识不到位等多种因素影响，理想融资模式往往很难推进， 而且在推进中还会因项目融资成本上升、期限错配严重而使 项目风险与成本加大。这种背景下，只能实行渐进式推进， 结合现实条件，采取适宜的融资模式。 （一）加快基本制度建设 健全的公共产品定价与监管制度、完善的政府财政预算 规划制度、完备的社会信用体系是PPP 项目得以顺利推进的 基础性制度，迫切需要加快建设。 一是加快建