非营利组织在公共管理中的作用存在问题及对策.doc

非营利组织在公共管理中的作用存在问题及对策 摘要：在我国，随着市场经济结构的转型，非 营利组织在社会公共管理中发挥着越来越重要的作用O 现阶段重视对非营利组织的研究，对改善我国的公共 管理，具有重要的现实意义。本文试图从非营利组织 的特征和发展状况出发，分析其在公共管理中的角色 和作用，以及发展过程中存在的问题和不足，并提出 了相应的对策，以期对我国非营利组织的发展有一定 的借鉴作用。 关键词：非营利组织公共管理对策 中图分类号：F616文献标识码：A 文章编号：1671-623X(2011)05-0068-05 一、非营利组织的发展及其特征 20世纪70年代以来，西方福利国家的失败，转 型时期社会主义国家危机，第三世界国家发展模式危 机等社会问题陆续出现，这使人们对政府主导社会事 务的能力和意愿产生了怀疑。在这种社会背景下，一 些发达国家掀起了以市场化、社会化为取向的行政改 革浪潮，例如著名的“新公共管理运动”等。这股浪 潮席卷了各大洲，深刻地冲击了传统的公共行政模式, 也促成了非营利组织的崛起。从发达国家到发展中国 家，非营利组织在公共领域内日益扮演着重要的角色。 根据美国学者塞拉蒙和安黑尔对非营利组织概念 的界定，非营利组织应具备六大基本特征。（1）正规性。 非营利组织是正式设立的组织，具有法人资格。（2）民 间性。非营利组织在体制上是独立于政府的民间组织。 （3）非营利性。非营利组织不为其拥有者谋求利润，其 活动得到的剩余额不在组织成员之间进行分配，必须 投入到组织宗旨所规定的活动中去。（4）自治性。非营 利组织内部实行自主管理，不受外部控制。（5）志愿性。 组织成员都是自愿地参与组织的经营管理活动。（6）公 共性。非营利组织服务于某些公共目的，为公众奉献。 由此可见，非营利组织以服务公众为宗旨，不以 营利为目的。自20世纪70年代以来,在全球范围内, 各类非营利组织蓬勃发展，包括基金会慈善组织、学 会、协会、研究会、促进会等等，其范围涉及社会福 利、教育培训、医疗保健、社区服务、生态环境、科 学技术、文化艺术、国际合作、宗教等各领域。它们 的兴起，发动了民间力量，动员了众多而巨大的物质 与人力资源投入社会，在促进社会经济发展、构建和 谐社会中发挥着独特的作用。 二、非营利组织在公共管理中的角色和作用 从社会组织的构成来说，非营利组织是由民间创 办、自主管理、以服务社会为宗旨的。政府组织、营 利组织和非营利组织构成了现代社会组织结构的“三 鼎足”，分别代表社会组织在政治领域、经济领域和社 会领域的主要组织形式，并在整体上发挥着功能互补 的作用。从社会功能上来说，政府组织主要提供垄断 性公共物品，营利组织主要提供私人物品，非营利组 织提供的是非垄断性公共物品，可以满足社会某些特 定群体的特殊需要。从组织目标上来说，政府的主要 目标是公共利益，营利组织的主要目标是企业利益， 非营利组织的目标是集体利益或公共利益。 （一）参与解决社会公共问题，弥补市场和政府的 失灵 由企业作为构成主体的市场在面对各种公共领域 中的社会问题（比如失业、通货膨胀、贫富悬殊、犯罪 等）时常常是整体失灵的，市场这只“看不见的手”不 仅不能有效解决这些无利可图的社会公共问题，相反 地，市场机制造成的社会贫富悬殊还可能恶化这些社 会问题。各国政府为解决这些由市场在公共领域的失 灵而出现的问题采取了很多措施，但政府干预在对经 济产生积极影响的同时，也产生了一系列负效应。政 府官员缺乏追求利润的动机而造成公共物品提供的低 效率，政府部门及其官员只顾追求自身的组织目标或 白身利益，而非公共利益或社会福利，造成内部性现 象、寻租现象或腐败现象。 市场机制的失灵和政府公共治理的失效，使得不 以营利为目的的非营利组织有可能形成对市场调节失 灵和政府公共管理失灵的弥补。非营利组织成为政府 管理社会公共事务的天然候选人，主要源于非营利组 织与政府社会目的的一致性。非营利组织关注全社会 的共同福利和社会经济发展，如教育、环保、医疗、 科技等，关注经济社会发展中的弱势群体，如失业工 人、老年人、残疾人、儿童等。这就使其和政府有了 合作共处的基础。它可以借助多种社会关系渠道，通 过民间捐款、企业赠款、服务收费、国外援助等形式 增加公益事业资金的来源。针对某个具体的社会问题, 它可以凭借良好的群众基础，灵活的组织运作模式， 发挥沟通枢纽的作用，在相关各方之间传递信息、技 术、物资和资金，促成问题的解决。 （二）参与提供公共物品，促进公共物品供给效率 的提高 在市场经济条件下，主要依靠市场分配个人消费 物品。但是，对那些具有非排他性和非竞争性特征的 公共物品，如社会安全、环境保护等，市场往往是整 体失灵的。政府作为“看得见的手”在调节、干预公 共物品（如教育、卫生、社会保障、