我国执行机构权力配置的理性考量.doc

. .. 我国执行机构权力配置的理性考量 童心. 南京师范大学法学院 执行机构改革作为执行改革的基础与重点，成为近年来备受关注的热点问题。执行机构是否应当继续保留在法院?如果仍然保留于法院，应当如何配置具体组织和人员?这些都是人们争论的焦点。从实践层面看，自上世纪90年代开始，全国法院自上而下纷纷对此进行了有益的改革探索，一定程度上推动了执行权配置的优化和执行机构设置的合理化。但是，由于缺乏明确的法律依据，改革仍停留于试验阶段，进一步的推进面临障碍，改革的效果也无法得到充分发挥。2007年新修订的《民事诉讼法》对执行制度进行了修改，为执行机构的深入改革提供了新的契机。如何在总结经验教训的基础上，进一步推动执行机构改革成为深化执行改革的关键环节。 一、执行机构权力配置的宏观考量——从法院外部视角出发 从法院外部宏观的层面考察，执行权的配置是执行机构改革首要的考量因素。具体而言，执行权是由人民法院行使，还是由其他行政机关行使，抑或由人民法院与行政机关共同行使?这是执行机构改革的基础性问题。 有人基于行政权与司法权内在属性的对比分析，认为执行权具有明显的主动性、强制性、命令性等行政色彩，属于典型的行政权，执行工作从性质上来讲是行政活动。因此，执行权应从法院剥离出来，交由行政机关行使。 HYPERLINK \l m1[1]过去，理论上一般认为执行权就是单一的运用国家强制力实现债权的权力，即运用强制执行措施的权力，也就是目前所称的执行实施权。这种权力从其启动和运行看，虽然要以债权人的申请或者审判组织的移送为先决条件，但执行机关在启动后就可以依照职权主动地进行相关的执行工作，执行工作中采取的一些具体行为如查封、冻结、扣押等，也完全是单方行为；在权力的交涉性方面，执行实施权体现出的是行政权式的非交涉性，而院行使包括执行实施权在内的全部执行权，也与法院复合性功能并不矛盾。 第三，从我国执行工作的历史发展来看，法院行使执行权已基本成为传统。清末以后，民事裁判的司法机关就是执行机关。尤其是新中国成立以来，人民法院负责执行工作积累了丰富的经验。我们不能为传统而迁就传统，但历史往往就是国情。从现实看，当前我国还处在社会主义初级阶段，生产力发展水平还不高，规范的市场经济秩序尚未完全形成，依法治国方略正在实施过程中，人们的法治意识还不强，由法院行使执行权，只会有利于“执行难”的解决。那种好象不由人民法院行使执行权，“执行难”问题就能得到解决的看法是偏颇的，也是缺乏依据的。相反，法院作为司法机关，在我国宪法制度下，依法独立行使职权，其在行使执行权时，也有一定的超脱性，对于地方保护主义具有一定的抗衡力。如将执行权交由行政机关行使，由于对政府法定和天然的依附性，抗衡地方保护主义的能力可能会大大降低，更不利于“执行难”的解决。因此，从历史与现实看，由法院行使执行实施权在内的全部执行权，也更符合我国的实际。 第四，正如前述，执行行为并不单纯等同于实现民事权利义务的执行实施行为，在执行活动中，往往还伴随着各种“子争议”的发生，如果不能正确解决这些“子争议”就不能顺利地完成民事执行的任务。例如，执行依据的合法性、执行对象的合法性、执行手段的合法性、执行中止、执行终结、执行和解、被执行主体的变更等问题。这些问题显然无法通过行政主体在行政权行使过程中单方予以解决，却需要执行裁决行为的介入。如果将执行实施权配置在行政机关，而由法院保留执行裁决权，就有可能发生行政行为改变甚至否定司法裁判行为的情况，“执行难”问题将更趋严峻。相反，如果将执行权配置在法院，则可建立“对外统一，对内分离”的执行体制，既有利于执行裁决与执行实施的分离，又可保证二者天然的联系，一旦发生执行实施行为与执行裁决行为的矛盾，则可以得到及时的协调解决。 二、执行机构权力配置的中观考量——从法院内部视角出发 我国执行机构改革发端于上世纪90年代，回顾改革的历程可以发现，从“执行庭”到“执行局”的演变过程构成改革的主要线索。改革之前，各中级法院和基层法院的执行机构统称为“执行庭”，显然其理论基础就是将执行权理解为审判权的一种延伸，因为在法院的各职能部门中，“庭”主要是指从事审判业务的机构。基于这种理念与制度安排，上下级法院执行机构之间的关系也类似于上下级法院审判机构的关系，只有流于形式的业务指导，执行权运行体现出各自为阵、点状分割的特点，在体制上，上下级法院执行机构之间并不存在领导和被领导的关系，上级法院执行机构也不能直接调配、整合下级法院的执行资源。这种执行权的运行机制导致了上级法院不能有效地监督和促进下级法院的执行工作，也不能实现执行资源的合理配置以实现资源利用率的最大化。 随着改革的深入展开，无论是理论界还是实务界都开始认识到执行权与审判权的显著区别，执行权并不是审判权的延伸，而是与审判权之间有着严格