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省管县财政体制下的地级市角色定位 ---以甘肃省白银市为例 摘要: “省管县”实际上是人们对国家实行的“省直管县”体制的一般性称呼。省直管县主要包括两个方面：一是“强县扩权”改革，二是实行“省直管县”的财政体制改革。本次课题中，我们关注的是第二种---“省直管县”的财政体制改革。省直管县的财政体制是指用集权的办法，通过行政控制的手段，确保县级财政优先用于县乡工资发放，并用行政控制手段约束县乡债务失控的问题。目前，全国绝大多数县市均实现了省管县财政体制。 作为甘肃省内工业大市之一的白银市，由于受到资源枯竭与体制转轨的双重制约，白银体制性、结构性、社会性矛盾日益突出。 2005年以来，白银把推进城市经济转型提上重要议事日程，不断加大工作力度，为争取国家支持、加快推进城市经济转型奠定了坚实基础。2010年“省管县”政策实行后，白银市在经济转型带动下，地级市的角色定位发生了转移，对经济、文化及社会生活诸方面产生了深远的影响。 关键词： 省管县财政体制 地级市角色定位 经济转型 白银市 引言 省管县的管理模式逐渐在全国推广。在开展的同时，我们见证了这种财政体制所具有的优越性，例如县的财政困难得到缓解。然而，我们在享受这些优越性的同时，省管县体质的弊端也在逐渐地显露出来。国内学者在省直管县的相关领域做了很多的研究，重点对省直管县的形式、内容、管理权限以及直管后县与市之间的关系等方面做了探讨，如北京大学张占斌教授侧重于省直管县的目标、步骤和要点，强调省直管县的“总的方向应当是，撤销传统意义上管县的地级市，市县分置，省直管县”，主张省直管县的步骤应该依据各地不同的情况逐步推进；而浙江大学朱柏铭教授则是强调省直管县必须要与财政直接结算挂起钩来；湖南财政经济学院文炳勋教授提出在规范收支管理、明确公共服务边界、保证县级财力等方面建立科学合理的机制上做出有益的探索，以明确各省在合理划分和界定各级政府的对力与支出责任、建立省对县的激励约束机制上所起的重大作用；福建行政学院缪匡华教授认为，地级市作为省县的中间层次，处于改革的焦点位置，利益流出在所难免；在“省直管县”的大环境下，合理定位地级市功能、实现政府职能有效转变，发展地级市中心城市的竞争优势和优势产业，以品质提升中心城市品位亦更加重要。 迄今为止，没有太多人关注地级市承担城镇化程度、经济辐射范围的变化以及所带来的商品集散地的变更等方面关注地级市的角色定位变化，而我们的研究正是从这一角度入手的。 白银城区承担城镇化程度的变更 “省管县”财政体制实行后，各县的财政自主权扩大，辖界内的经济自主支配权力也得到发展。白银市所辖靖远、景泰、会宁三县实行省管之后，经济的自主权增加，县城所主导的城镇化水平提高，并实现了与市区的进一步的分流。 年份 建成区面积 （sq.km) 市区人口密度 （人/sq.km) 城镇化水平 （%） 2008 51 4387 76.84 2009 53.98 4391 80.24 2010 55.17 4071 81.56 2011 66.43 4024 81.84 表格 SEQ 表格 \* ARABIC 4 白银区城镇化水平变化 从上表我们可以看出，自2010年之后，白银区的城镇化水平增速趋势放缓，2011年城镇化增速只达到0.34%，而同样的指标在2010年是1.64%。 同时期，景泰、靖远、会宁三县的城镇化水平增速明显加快。2005年，景泰、靖远、会宁三县的城镇化水平分别为30.5%、10.7%、7.4%。其中，城镇化水平最不被看好的会宁县2011年已达到23%，6年平均增速76.3%。 究其原因，经济的发展，各县对城镇建设的关注力度无疑有很大作用，而且是具有决定性的主观动因。但是，“省管县”之后形成的地级市不再管理县级财政无疑给县域发展带来新的生机。在会宁县，我们了解到，自从县级财政的自主权扩大之后，“县上自己手中的‘钞票’多了，自己能够做的主多了”。 白银市失去了部分财政支配权，县级财政对市区城镇化的发展由支持转为竞争，分流了一部分人口和投资。各县运用自己的方式促进县域内城镇化的发展，从而带动第二、第三产业的发展，部分原本流向或计划流向白银市区的人口和投资开始向竞争较为薄弱的县域城镇流动。 白银市区承担城镇化的比例开始缩水。随着市区城镇化水平的增速放缓，各县城镇化速度加快，市区承担全市城镇化的比例每年呈下降趋势。2010年“省管县”财政体制在全市所辖三县推行之后，这种趋势明显加快。白银市区人口密度自2008年起持续下滑，2010年较2009年下降达7.3%。 “省管县”的实行对于市区城镇化的发展有一定的挟制作用，市区城镇化扩展的势头有所遏制。“省管县”后，市区城镇化增速持续放缓，县域城镇化速度明显加快。全