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第二章 城市法治化管理 —— 城市管理法治化导论 一，城市管理及其范围 ㈠什么是城市管理。 1，什么是管理？管理就是负责某项工作，使这项工作有序、顺利进行。为之要对这项工作的事务进行控制和协调，这一控制和协调包括决策、计划、组织、指挥、安排等方面。 2，什么是城市管理？城市管理就是通过决策、计划、组织、指挥、安排等手段，对城市的各方面事务进行有效的控制和协调，使城市各个方面井然有序而平安和谐。 ㈡城市管理的内容 1，城市管理的广义理解。现代化城市是一个经济系统、社会系统、环境系统组成的复合系统，它同时进行着经济再生产、人口再生产和生态再生产，分别产生着经济效益、社会效益和环境效益。因此，现代化意义上的城市管理是一个综合概念，广义的城市管理包含了城市经济管理、城市社会管理、城市市政管理等三个方面。 城市管理的内容是综合的，需要经济、社会和市政管理的综合协调，但在综合协调中随着不同的发展阶段而有不同的发展重点。当前，随着中国城市从开发建设为主，转向功能开发为主。市政管理和社会管理正在成为城市管理急需加强的内容。 广义的城市管理决定了现代化城市管理的目标是城市经济的繁荣发达、市民衣食住行的舒适便利和城市环境的清洁优美，并促进经济、社会、环境的协调发展。而城市管理的任务就是要解决城市在经济、社会、环境方面表现出来的追求目标与当前现状之间存在的矛盾，即通常所说的各种各样的城市问题或“城市病”。 2，城市管理的狭义理解。从狭义的角度讲，城市管理的内容主要是市政环境管理。它通常包括城市土地管理、城市规划管理、城市建筑管理、市政设施管理、环境卫生管理、园林绿化管理、公共秩序管理、生态保护管理、公用事业管理等。 这一城市管理的狭义理解，主要是17世纪至19世纪西方城市管理的范围。因为在自由资本主义时期，政府是不干涉经济的。当时城市在发展中，市政建设是主要的。 现代城市是一个涉及经济、社会和市政诸方面的大系统，对城市问题的解决，“头痛医头，脚痛医脚”的办法，显然不能解决问题。因此，城市管理的狭义理解，仅是城市管理技术分工的表述。 二，现代化城市管理的程序 ㈠城市管理三程序 现代化城市管理是一个系统工程，大致是一个从规划管理到建设管理，再到运行管理的程序，也就是通常意义上的城市规划管理、城市建设管理、城市运行管理三个环节，也称城市管理三部曲。 现代化的城市管理应该同时协调城市管理的整个程序。只强调其中一个环节，而偏废其他环节的城市管理理念是片面的，它会造成城市管理的缺损，结果影响城市管理整体效应的发挥。 ㈡城市管理程序中三个环节的关系。现代化城市管理中，城市规划管理、城市建设管理、城市运行管理的三个管理环节是相互相承的，其中： 规划管理是城市发展的龙头，它为城市的发展指明方向； 建设管理是城市发展的基础，它既是规划的实现，同时又是城市运行的前提； 运行管理是城市发展的关键，它是城市经济、社会、环境协调发展的直接、具体实现。 三，现代化城市管理的手段和基本方略 ㈠现代化城市管理的诸种手段 现代城市管理主要有技术、行政、经济、法律、教育的等手段。 技术手段是运用包括信息技术在内的现代科学技术管理城市的方式； 行政手段是政府运用行政职权为城市的经济、社会和市政环境提供全方位的服务的城市管理的方式； 法律手段是全体公民、社会组织和各级各类国家机关通过各种法律、法规的制定、实施和遵守来管理城市的方式； 经济手段是社会和国家机关依据客观经济规律，运用价格、工资、税收、投资、奖金、罚款等经济杠杆，影响和调节各类城市行为主体的管理方法； 教育手段则是通过国家、社会和市民的宣传教育和普及法律和科学知识，促进国家机关、社会组织和公众对城市管理的积极参与。 ㈡城市管理需要综合各种手段 在城市发展从基本建设转向功能开发为主的阶段，非技术管理城市的手段在城市的运行管理中日益发挥着主导作用。但是，现代化的城市管理不能依靠以往那种以单一的手段包打天下的做法，而是需要将技术的、行政的、法律的、经济的、教育的诸种手段进行综合运用，唯有这样，才能进行现代化的城市管理，才能促进现代化城市的发展。 ㈢城市管理需要有一个基本方略 城市管理在运用技术的、行政的、法律的、经济的、教育的诸种手段的同时，必须有一个城市管理的基本方略，这一城市管理基本方略必须与国家治国方略相吻合和一致。这一城市管理的基本方略，是城市管理工作的灵魂，是现代化城市管理体制、机制和观念的基石。 ㈣现代化城市管理的基本方略就是城市管理的法治化 法治化的城市管理是我国现行宪法“依法治国，建设社会主义法治国家”的治国基本方略在城市管理中的具体化。正如中国共产党十五大政治报告所指出的那样：“依照宪法和法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济文化事业，管理社会事务，保证国家各