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PPP模式中政府投资资金监管法律制度研究 　　摘要：PPP在资金监管方面理应兼顾公平与效率，但实践中政府投资资金预算缺乏硬约束，资金使用不规范；监管程序失序，资金监管效果不力等，问题重重。鉴此，要拓宽资金来源，确保资金来源稳定；严格控制预算调整，实现预算硬约束，加强投资资金使用?O管；通过资金信息公开制度和绩效评估制度的建立，确保监管具有实效性，最终实现PPP模式下政府投资资金监管的法制化、规范化。　　关键词：PPP；政府投资；资金监管　　中图分类号：DF438 文献标志码：A 文章编号：1001-862X01-0103-004　　近年来，PPP，即政府和社会资本合作，在政府投资领域悄然兴起，既纾解了政府财政困窘状况，也发挥了私营部门在资金、技术方面的优势，提升政府投资绩效。但是在PPP模式实施过程中，也暴露出一些问题，如一些地方政府为了完成改革任务而出现伪PPP项目，风险的不确定性导致一些PPP项目难以真正落地，社会资本因政策和风险的不确定而不愿进入投资领域，等等。鉴此，笔者拟就PPP模式中政府投资资金监管法律制度建设存在的问题进行简要探讨，并提出针对性建议，以期促进我国PPP项目健康、规范、有序发展。　　一、学理解读：PPP模式中政府投资资金监管法律制度的应然状态　　“所谓 PPP，是指政府公共部门与民营部门合作过程中，让非公共部门所掌握的资源参与提供公共产品和服务，从而实现政府公共部门的职能并同时也为民营部门带来利益。”[1] 公私合作关系主要是指资金合作关系。若因缺乏对投资资金的有效监管导致公私合作项目频频出现问题，PPP模式的采用无疑会以失败告终。从学理上来看，公私合作模式中政府投资资金监管应当实现效率和公平这两个价值取向。　　效率　　政府采用与社会资本合作模式进行融资，逐步放开基础设施建设领域，能够通过市场调节提高资本运作效率。PPP作为政府融资的一种新型模式，对于政府而言，不仅可以纾解部分财政压力，节省财政资金，私营部门的创新和效率也可为政府部门注入新的活力，避免政府资金出现高投入、低效率状态，更为私营部门资本运作提供了更高更大的平台。基于社会资金逐利性的特点，私营部门对于其参与投资的项目，必然会关注其建设质量、建设运营成本和预期收入之间的关系，通过不断的技术革新降低成本，进而使项目建设成本和质量都得到一定程度的保障。　　公平　　PPP模式的本质是政府引入社会资本参与公共服务设施建设，对投资资金的监管要实现公平。一方面，作为融资主体的政府公共部门，与作为投资主体的私营部门都要平等参与PPP项目投资建设中，另一方面，还应将其外延拓展至社会公众。社会公众不仅是政府财政资金最终的出资者，更是公共服务设施建设最终的消费者。通过预算规范政府收支行为，进而实现公共利益最大化是预算法的重要理念之一。在公私合作模式中，政府一方投资多为公共预算资金，本着为民负责精神，政府投资预算的使用、调整等都应当受到严格的控制，以防严重超支，进而确保资金使用规范合理。　　二、问题透视：PPP模式中政府投资　　资金监管实然状态　　实践当中PPP项目的失败，很大程度上是由于资金监管不力导致。“台湾高铁案”就是一个典型。就资金监管而言，主要存在资金来源、预算使用和资金监管程序设计等方面的问题。　　资金来源保障不力，投资决策依据不足　　就PPP项目而言，政府进行投资决策前，关键是要从项目建设的必要性及合规性、PPP模式的适用性、财政承受能力以及价格的合理性等方面，对项目实施方案进行可行性评估，确保物有所值。“台湾高铁案”中台湾高铁建设之初总成本高达4000多亿元新台币，中标的五大原始股东仅投资290亿元，出资额只占到全部实收资本金的%，远未达到规定的数额，即“发起股东的投资不能低于资本资金的40%”这一规定，其余资金则完全依靠贷款。台湾当局在高铁建设投资之初，一味相信通过PPP方式可以实现“政府零投资”，甚至还能享有一定的回报，忽视了对公共事业成本的有效论证和监管。实际上，在高铁建设采用PPP模式之初，即应当对这一大型项目是否适合采用公私合作模式进行有效论证，在确定采用公私合作模式之后，还应当对公私双方之间的资金实力及风险承担力进行评估，而不能一味地认为公私合作模式可以适用于所有的公共服务设施建设。　　资金预算缺乏硬约束，资金使用不规范　　对于政府当局来说，对财权的有效控制和管理是其做好各项工作的重要保证，这也决定了政府在财政资金使用方面应当遵循严格规范的程序，以实现资金使用的“有理有据”。在“台湾高铁案”中，政府由一开始的“零投资”发展成为高铁公司向银行作担保，甚至不断投入后续资金，资金严重超支。若只从政府预算角度来看，没有纳入预算的资金不能支出，即便支出，也应提供充分的依据，遵循严格的预算调整程序。在台湾高铁建设过