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权利至上、制度设计及其运作(之一) ——行政权与公民权平衡中的行政法     现代行政法伴随着民主与宪政的产生而建构，宪法的演变推动着行政法的发展，行政法的理论与 实践也在不断地充实和完善着宪法。正如宪法并非代表一种与共和原则或民主原则、尊重人权或其他 独特价值的原则相吻合的制度，作为“动态宪法”的行政法，也并非无一例外地与民主和宪政的原则 相一致。所以，对行政法的理解和研究也就不能仅停留于行政法规范本身，而应从国家权力与公民权 利之关系的视角来定位和检讨行政法，本文正是从这一宪法与行政法共同指向的社会关系为讨论的起 点，从价值理念、制度安排及制度的操作这三个层面的论述中，试图指出：从价值理念上讲，公民权 利至上是现代宪政以及行政法律制度设计的逻辑起点，现代法律制度的目的就是为了维护公民权利 的；而在具体的制度安排中，宪法和行政法逐步趋向于在保护权利的同时力求在国家权力与公民权利 之间达致一种平衡的态势；在制度的操作层面，行政机关具有管理的优先权，虽然公民可能被赋予某 些监督或制约行政权的权利，但当行政机关侵犯了公民的权利的时候，公民通常只有借助于司法程序 （即行政诉讼）或准司法程序（如行政复议），才能获得事后的救济。国家与公民关系的这三个层面 互相联系、互相影响。     一、国家权力与公民权利之关系的三个层面     国家行政机关与相对方（即公民）之间的权利义务关系既是行政法所关注的最基本的一对社会关 系，同时也是宪法所指向的最基本的社会关系（即国家与公民的关系）的一个重要侧面（注：宪法所 涉及的公民与国家的关系包括两个侧面：一是公民通过他们自己的代表来组成管理他们自己的政府， 此为民主制；一是规范政府对公民的管理以及确认和维护公民应当享有的基本权利，此为宪政制度。 以规范行政机关与相对一方的关系为核心内容的行政法律制度是其中最主要的一部分。本文也是从这 个角度研究宪法与行政法的关联的。为了论述的方便，本文所指宪法中有关国家与公民之间的关系皆 从第二种意义出发。），对该社会关系应然状态的探究以及对其具体制度的设计构成了整个宪法史和 行政法史的主题。在这个意义上，行政法确立的所有具体的法律制度应当与规范国家与公民之关系的 宪政框架一脉相承。     但是，行政法与宪法之间差异也是显而易见的。对于宪法而言，它指向的不仅仅是确立一个政治 社会框架的法律制度和一套有效控制政府行为的技术，更重要的是它体现了一种处理国家与公民之间 关系的价值观念，渗透着渊源流长的人文精神和文化传统。按照亚里士多德给宪法最初下的定义，宪 法甚至还意味着一种“生活的模式”。只有理解了这一点，我们才能理解为什么虽然有些宪法也规范 了政府主要机构的构成、权限及其运作方法，甚至具有一些类似于权利法案的规定，人们却将其称之 为“装饰性宪法”或名义上的宪法。所以说，宪法不仅指构建国家与社会运行框架的具体法律规范及 规范确立的各项制度，而且与反映公民与国家关系的理念紧密相联。     相对于宪法，行政法在法律体系中属于较低层次的一个部门法，它应当遵循相关的宪政理念，但 其最主要的功能却体现在对宪法的落实上。它在宪法确立的有关国家、社会与经济结构的框架内，将 宪政制度细则化，详致地规范推行这些制度应当遵循的操作规则。所以，行政法的核心是制度层面的 具体问题，而且是以一种有别于宪法的方式，即宪法以凯尔森所谓的基本规范为主要内容，（注： ［美］凯尔森著，《法与国家的一般理论》，沈宗灵译，北京：中国大百科全书出版社，1996年版， 第131页。凯尔森认为，在一个规范体系中， 所有其他的规范都能直接或间接地从其中获得效力的那 一类规范，即为基本规范，它们建立起一个国家的法律秩序。）这些基本规范也是哈特所谓的次要规 则，它们是法律制度的基础，并提供了用以评价这一制度中其他规则的效力的准则；而行政法则以宪 法的基本规范为根据，并使宪政制度具体化为数量众多的、直接以社会关系的具体权利与义务为内容 的法律规范。一般说来，行政法涵盖了以下内容：（1 ）作为国家代理人的行政机关的组成；（2）行 政权在各级各部门的分配；（3）行政权运行的方式、程序和监督；（4）公民权利的取得、享有与救 济等等。简而言之， 宪法关注和选择的是制度是怎样的问题，它勾勒了国家制度的主要框架，而行政 法的中心问题主要关注于制度是如何运行的，它填充起这些制度缜密细致的操作规程。     由是观之，虽然国家与公民之关系是宪法和行政法共同指向的基本的社会关系，但两者的侧重点 和参照系是不同的，前者依凭有关国家与公民关系的理念，设计了一整套繁复有机的法律制度（除了 规