集体土地征收补偿制度变革的立法选择-学报编辑部-华南农业大学.PDFVIP

华 南 农 业 大 学 学 报 （社 会 科 学版） ２０１４年第４期 ＪＯＵＲＮＡＬ　ＯＦ　ＳＯＵＴＨ　ＣＨＩＮＡ　ＡＧＲＩＣＵＬＴＵＲＡＬ　ＵＮＩＶＥＲＳＩＴＹ （第１３卷） 　　　 （ＳＯＣＩＡＬ　ＳＣＩＥＮＣＥ　ＥＤＩＴＩＯＮ） 　 集体土地征收补偿制度变革的立法选择 王权典，陈利根 （南京农业大学公共管理学院，江苏 南京２１００９５） 摘　要：集体土地征收补偿立法创制已陷于僵局，其理论困惑与实践冲突集中体现在五个方面：一 是征收什么（征收客体对象）；二是为何征收（征收正当理由）；三是如何征收（征收程序机制）；四是如何 补偿（补偿原则方式）；五是非货币补偿保障（安置措施）。结合理论阐释与实践观照，通过多维审视与 实证比较分析，集体土地征收补偿的立法根本在于如何衡量农民的土地财产利益，即关乎立法理念的更 新，关键在于依法保障农民土地财产权，确保农民参与土地增值收益分配，从而需要重构立法框架与创 制范式：明晰征地补偿客体，完善公平补偿机制、征地操作流程、利益分配机制、安置保障措施以及失地 农民利益表达机制、维权救济程序等制度体系。 关键词：集体土地；征收补偿；土地财产权；土地增值收益 中图分类号：Ｄ９２２．３２　　　文献标识码：Ａ　　　文章编号：１６７２－０２０２（２０１４）０４－００３７－０９ 一、引　言 ２０１１年颁行的《国有土地上房屋征收与补偿条例》为解决城市房屋拆迁征收补偿问题提供了 明确的法制依据，也弥合《物权法》实施配套的需要，但其不适用于农村集体土地及其房屋的征收 补偿。现行《土地管理法》及其《实施条例》中有关集体土地征收办法及宅基地房屋拆迁补偿的模 式已经不适应城镇化发展的要求，亟待进行立法创新。然而，无论是修订《土地管理法》抑或重新 制定《集体土地征收征用条例》，均多年未能出台。直至２０１２年底《土地管理法》修正案（草案）提 交全国人大常委会，但经首次审议便旋即搁浅。其中的背景缘由，耐人寻味。 各界已有广泛探讨且热议不止的农村集体土地征收补偿立法创制问题，似乎已陷于某种僵 局，其理论认识的困惑与实践冲突主要表现为：一是征收什么（征收的客体对象）；二是为何征收 （征收的正当理由）；三是如何征收（征收的程序机制）；四是如何补偿（补偿的原则方式）；五是非 货币补偿的保障（安置措施）。就此，本文结合理论阐释与实践观照，在解析集体土地征收补偿制 度的立法理念的基础上，立求重构立法框架与创制范式。 二、立法理念之根本在于衡量农民土地财产利益 近些年来，有关征地改制的总体思路渐趋明朗。中共十六届三中全会《关于完善社会主义市 场经济体制若干问题的决定》明确：按照保障农民权益、控制征地规模的原则，改革征地制度，完善 征地程序；改制关键在于缩小征地范围、规范征地程序、提高补偿标准、落实安置政策。十七届三 中全会《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》指出：剔除土地利用规划确定的城镇建设用 地范围以外的非公益性项目，如果符合规划且批准占用农村集体土地，可以不转变所有权属性，即 　 　收稿日期：２０１４－０６－１０ 　基金项目：教育部人文社会科学规划基金项目（１１ＹＪＡ８２００７５）；清华大学中国农研院招标课题（ＣＩＲＳ２０１３—２－２） 　作者简介：王权典（１９６８—），男，湖南邵阳人，华南农业大学法学院教授，南京农业大学公共管理学院博士研究 生，主要研究方向为农业经济法、农村土地法制等。Ｅｍａｉｌ：ｗａｎｇｑｕａｎｄｉａｎ＠ｓｃａｕ．ｅｄｕ．ｃｎ ３８ 华　南　农　业　大　学　学　报　（社　会　科　学　版） 第４期 国家可以不征收，让农民以集体土地参与项目的开发和经营。２０１１年中央农村工作会议确定的集 体土地征收改制基调是：大幅提高农民在集体土地增值收益中的分配比例。时任总理温家宝强 调：推进集体土地征收制度改革，关键在于保障农民的土地财产权，分配好土地城镇化产生的增值 收益。此乃说明，集体土地征收补偿立法之根本在于衡量农民的利益定位，关乎立法理念的更新。 农民集体土地收益分配，既涉公平补偿问