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我国税权纵向配置的规范分析 朱丘祥 江西财经大学法学院 副教授 关键词: 税权 纵向分权 税收立法权 规范分析 内容提要: 我国税权的纵向配置由中央主导，一直缺乏明确的宪 法和法律依据，存在税收立法权过度集中、地方政府滥用“自主”收 费权、税收立法领域政府立法与部门立法现象严重、缺失有效的民主 法制监督等问题。解决问题的焦点在于赋予地方法定的财税自主权， 以保障其作为公法人的独立权利主体地位，在此基础上按照“一级政 府、一级财权”的原则合理划分中央与地方的主体税种，并清理同宪 法相抵触的税权划分规定，通过由全国人大制定基本法律的形式规范 中央与地方的财政关系。 一、我国税权纵向划分的基本特征 1、税权的纵向划分缺乏明确的宪法和法律依据 我国税权的纵向划分一直没有一个统一、稳定的规则，缺少统领 整个税收体系的税收基本法，难以从法律高度对我国税收的性质、作 用、立法原则、管理体制、税收法律关系主体的权利与义务、中央与 地方的税收立法权和解释权、各级税务机关人事权等做出科学、明确 的规定，这就使地方税收体系乃至整个税收体系建设缺乏法律依据和 1 规范，中央与地方政府之间税权的划分缺乏法律依据，抑制了地方政 府加强税收管理的积极性。 [1]目前，有关税收立法权限、立法程序 等方面的内容由中央政府即国务院通过颁布行政法规来加以规定，而 作为分税制改革直接依据的《国务院关于实行分税制财政管理体制的 决定》连行政法规都还算不上，这就使得税权划分的过程带有中央与 地方之间非制度性博弈的特征，从而使集权—放权—收权的循环变得 不可避免。 此中问题的焦点在于：地方政府的宪法地位与其实际的财政地位 相矛盾，地方政府的财政地位与其职能是很不相称的， [2]这与“中 央和地方国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥 地方的主动性、积极性的原则”的宪法规定是不相吻合的。 目前的分税制是“中央主导型”改革，自分税制实行以来，中央 和地方的财政分成比例几乎年年在变，而且这种比例的变动是通过中 央文件来实现，没有法律依据，随意性很大。中央可以根据财政形势 的需要，随意调整中央和地方的财政分配关系，地方政府只能被动地 接受。1997 年 1 月起，证券交易印花税由原来的中央和地方各占 50%， 先调整为中央占80%，地方占20%;又调整为中央占88%，地方占 12%; 现又改为中央占94%，地方占6%。2002 年1 月开始，所得税改为共 享税，中央和地方五五分成;到了2003 年，中央和地方的分成比例又 调整为六四分成。 [3]因此，提高中国公共事务和公共财政的法律化 水平实乃当务之急。 2 2、政府间事权与财权的划分不相匹配 判断一种财税体制是否科学合理，关键要看财政收入和财政支出 在GDP中的比重以及中央与地方的财权和事权是否相一致。我国1994 年至今的分税制改革，最大的问题在于忽视了成功的分税制所应遵循 的最为根本的一个原则：财权与事权的统一。分税制改革后，中央政 府在不断向上集中财权的同时事权也在不断地下放，形成财权与事权 的逆行。中央财政收入占全国财政收入的比重由1993 年的22%提高 到2004 年的57.2%，同期地方财政收入的比重却由78%降到42.8%， 而地方政府在公共产品供应上承担的支出比例却高达70%左右。 [4] 目前，中央与各级政府之间的事权、财权划分还存在不够明确和 合理的地方。政府职能的界定和政府间事权的划分是分税制财政体制 存在的前提和基础。但在我国目前的宪法和组织法中，对各级政府职 责权限的划分还比较原则，可操作性不强，在有关经济性事务的界定 上尤其如此。虽然近年来政府职能的转变已经引起了社会普遍的关 注，中央在相关领域也进行了一些有益的探索，在有关的经济体制改 革的文件中都作出了一些原则性的界定，但在市场经济体制下，政府 究竟应该干什么，却是一个崭新的课题。 [5]返观现实，中央与地方 政府之间的事权和支出范围的划分，在一些交叉领域还存在许多模糊 的地方，由于传统惯性的影响，一些支出范围的划定不是很合理的。 况且，目前的分