城市经济学 第十三章 城市政策分析 .pdf

第十三章 城市政 策分析 第一节 城市政策的基本认识 一、什么是政策？ 政策是个人、团体或国家政府在具体情境下的行 动指南或准则。国家颁布的行动指南也就是公共政 策 公共政策是由政治家即具有立法权者制定的而由 行政人员执行的法律和法规（伍德罗*威尔逊，公 共行政学创始人）。 政府用以规范、引导有关机构团体和个人行动的 准则或指南。其表达形式有法律规章、行政命令、 政府首脑的书面或口头声明和指示以及行动计划与 策略等（张金马，1991）。 城市政策是什么？ 城市政策是一个系统化的概念。它实际上是一系列影响 城市发展的政策集合。它是由政府部门或相关组织制定的 旨在影响城市经济、社会、文化和环境等方面发展的制度、 法规、计划或大型活动的总和。 由于城市政策是公共政策的一种，它具有公共政策的一 般属性，因此也有学者将其称为城市公共政策。因此，可 以将城市政策理解为公共政策的城市地域化。 二、制定城市政策的必要性 （一）必要性 在西方国家，从国民经济层次上，刺激宏观经济增长和阻止 经济衰退的经济政策的必要性和作用早已得到认可，特别是 凯恩斯主义的出现及其在经济现实中的应用，已使人们给予 “看得见的手”与“看不见的手”相同的重视和运用。 但是，在城市经济层次上，对于是否需要城市经济增长政策 则经历了一个认识上的转变过程。 起初，西方市场经济国家的城市政府只是一个行政管理 机构和政治组织，而不直接干预和参与城市经济活动； 这种状况在70年代以后发生了变化。城市政府制定并实 施了各种刺激增长、组织衰退的城市经济政策 70年代这个转变的原因： 理论上，城市经济增长供给方面的研究，为城市经济 增长政策的制定和实施提供了理论基础； 现实方面，进入70年代以后，西方经济普遍经历了石 油危机和随之而来的滞胀，不景气对许多城市的打击极 其严重，城市经济迅速衰退； 经济空间格局的重构和新技术产业的崛起，很多传统 工业城市在宏观经济不景气的情况下，又面临着空间增 长不均衡而带来的双重打击，那些以夕阳产业为经济主 体的传统只制造业城市面临着极其艰难的局面。这些城 市从四个方面表现出明显的衰退：工业基地的衰退、大 量被遗弃的场所、住房条件的恶劣以及不堪入目的城市 形象。 （二）城市衰退的四个表现 工业衰退：工业部门的衰退以及随之而来的就业机会的减少 和工业场所的遗弃。 英格兰的伦敦码头地区（London Docklands）和阿姆斯特 丹滨水筑堤计划（Amsterdam Waterfront Embankment scheme）都是被遗弃的码头区的代表； 在欧洲地区普遍存在的引起城市衰退以及遗弃的其他的典 型工业部门就是造船业、钢铁和冶金工业。问题是为什么这 些行业的衰退会导致城市的衰退，也就是，市场为什么没有 在这些传统重工业城镇独立地产生变化，或者复兴繁荣？ 与劳动力的素质及劳动力的技能有关。专业化的人才不能 满足新的需要；就业机会以及预期的减少更加剧了与这些地 区恢复经济发展对于高技能、职员型劳动力需求之间的矛盾 场所遗弃：造船厂、码头以及钢铁厂的倒闭，使得这些场 所绝大多数被遗弃。这种场所通常是比较大的，而且基础 设施、工业和仓储建筑也已经老化或过时，有时少量的土 地可能还被工业活动的废弃物所污染。 把这些场所作为商业目的而重新使用又牵涉到大量的 相关开发成本，如清整、更新基础设施和建设现代建筑 等。没有财政激励来弥补这些额外的成本，开发商通常 倾向于开发一些“绿地” （greenfield）。然而规划 又限制了如英国的绿带用地的供给，从而限制了这些用 地的获得; 恶劣的住房条件：老的物业由于缺乏保养和维修而逐 渐恶化，新物业倾向于类似于战后以公共部门开发为 主，以保养成本高而又不适于居住的混凝土建筑为主 低质量的住宅反映了租金和市场价值的低下，以及人 们收入的低下，这意味着地方政府面临着较少的物业 税，也就意味着地方财政能力低下。 城市形象：遗弃的场所直接造成一个差的城市视觉外 貌，也就形成城市地区的差的城市形象。这种差的城市形 象使得地