自上而下的政策制定 (美)托马斯·R.戴伊(ThomasR.Dye)著鞠方安.pdfVIP

第 1 页 第 章 自上而下的政策制定 人们发现，在任何给定的时期，所有大型社会 中的决策权都典型地掌握在若干少数人手里。此发 现证明了这样一个基本事实：无论是 以少数人的名 义 ，还是 以某个人 的名义 ，或者是 以很多人 的名 义 ，一个政府总是 由那么一些少数 的人所操纵控 制 。 哈罗德 拉斯维尔 （ 正如在所有 的国家一样 ，美 国的公共政策反映了统 治阶级精英集 团的价值观念和兴趣喜好 。那种宣称公共 政策反 映了 “民众 的要求和 呼声 ”的断言，与其说是表 达 了民主 的真谛 ，倒不如说是描述 了一种神话 。无论人 们多么广泛地相信这一神话 ，也无论学者们多么巧妙地 维护这一神话 ，但事实却是 ：公共政策是 自上而下地制 第 2 页 定的。 我们说一个 民主社会的公共政策是 自上而下制定，并不是为了贬低和 毁谤 民主 。民主 的基础 的价值理念 自由和平等，界定了个人的尊严。 民主和 自由是基本 的道德价值理念，不是政府的恩赐，而是属于个人的自 然权利 。经过被统治者的认可 ，通过 自由、定期和公开 的竞选，在这种竞 选 中每一个人的投票权都与其他人的投票权平等，于是一届政府产生，这 种政府产生的模式也就界定了最低限度的民主运作过程。 然而，在任何社会 中权力的分配都是不平等的。没有什么政府能够保 证让其公民全部有效地参与影响他们生活的所有决策制定。在美国，最多 只有数千人能够直接影响干预任何公共政策 。即使那些美国民主最狂热的 拥护者们也不会宣称说，这个 国家的 亿人 口能够集合在一起制定 国 家的大政方针 。 “人们能够从 出生到长大，再一直到死亡都不会等待到这 样 的大会来制定政策。 这个 国家 的缔造者们甚至从没有考虑过 ，要把 公民投票权写进美国宪法。 在美国社会，权力相对集中在少数人的手中。这些人控制着美 国各种 最大的机构和团体 。就是他们 也就是 “国家的精英集团”，在制定国 家的政策。即使在 民主政体下， “那些有关行政、商业 以及非营利部 门政 策的直接制定者或者与政策制定关系最密切 的人中，普通公民的占有率极 小……因此，尽管这一现象带来很多的问题和麻烦，但一个政策制定者的 精英阶层 的存在 或者更准确地说，一个精英集团的存在，却是政治生 活 中的事实。 《自上而下的政策制定》一书研究美国的权力如何被行使的过程 。政 策的制定过程指的是制定公共政策的途径和方法，而不直接指向国家精英 集团的构成 就是说，那些真正决策政治问题的人 虽然本书概括地 描述了美国财富和权力的结构 ；政策的制定过程也不直接指向这一过程所 产生的结果 即在社会福利、医疗保健、国家防务、教育、环境保护等 问题上的政府行为 虽然本书介绍了各种不同实体性的政策 问题作为例 证和说 明。更确切地说， 《自上而下的政策制定》重点研究政策如何被制 定 。