公共组织理论 第六章 公共组织外部环境.pdf

第六章 公共组织外部环境 公共组织是一个开放的系统，它必定要与周围各种环境相互影响。美国著名管理学家孔 茨说过：所有主管人员，不论他们是管理一个企业、一个政府、一座教堂、一个慈善基金会， 还是一所大学，都必须在不同程度上考虑到外部环境的种种因素和力量。他们对改变这些力 量，例如解决主要社会问题几乎是无能为力的，他们除了作出反应外没有别的选择。换句话 说，他们必须对整个环境作出反应。他们必须对影响他们经营的外部力量加以确定、评价， 并作出反应。这也就是说，一切公共组织系统都是在与外部环境的相互作用中得以发展的。 因此，全面考察公共组织的外部环境，研究外部环境对公共组织的影响，对于正确理解公共 组织的建立原则、结构特点、运行方式、功能范围、发展规律与历史命运，掌握优化公共组 织外部环境的正确途径和科学方法，提高公共组织的管理水平等，都具有十分重要的意义。 第一节 公共组织外部环境概述 任何一个公共组织都不是孤立存在的，它每时每刻都在和周围的环境发生着关系。因此， 研究和分析公共组织的基本前提之一就是要对其周围的环境有所认识，准确地把握公共组织 外部环境的特征、类型以及对公共组织所产生的影响，从中寻找公共组织得以生存、延续和 发展的条件，并以此来改造我们的实践。 一段时期以来，我国在研究公共组织问题时，往往比较注重其内部要素也就是内部环境 问题，不太关心和研究公共组织的外部环境问题及其在公共组织生存和发展中的地位和作 用。这是因为以往在计划经济体制及其思维方式影响下，我国各类公共组织的建立、存在、 发展和消亡绝大多数是按照指令性计划进行的，政府组织与社会融为一体成为无所不包、无 所不管的“万能政府”，而其他的公共组织又缺乏自已的个性特征与功能，人们通常认识或 感觉不到外部环境对公共组织的影响，因而也就太关注外部环境与公共组织之间相互作用、 相互影响、相互促进的关系。改革开放以后，这种状况虽有所改变，但是，传统的思维方式 依然存在并影响着人们对于公共组织的理解和把握，重视公共组织的内部结构、内部环境以 及内在关联，忽视外部环境对公共组织的影响和作用的状况依然不同程度的存在着，其直接 的结果便是无法准确把握处于社会变迁和结构转型中的各种公共组织的特性，而公共组织也 难以积极应对正在日新月异变化着的形势，有时甚至做出错误的决策和判断，容易使工作陷 于被动。所有这些，都要求我们在掌握公共组织内部结构和内容的基础上全面把握公共组织 与外部环境之间的互动关系，从而更好地为改革开放和社会主义现代化建设服务。 一、公共组织外部环境的概念、特征及类型 （一）公共组织外部环境的概念 环境就其本质上讲，指的是人类生活于其中的各种物质和精神成果的总和。公共组织的 环境就是指对公共组织的存在和发展起着决定、影响和制约作用的各种物质因素和精神因素 的总和。从结构上看，它包括内部环境和外部环境两大类别。公共组织的内部环境，是指公 共组织的内部结构及其组成要素和相互关系，如组织体制、机构设置、规章制度、权责体系、 职能分工、人员构成、领导模式、群体关系等等，它直接影响着公共组织的运行过程与运行 方式。公共组织的外部环境，主要指在公共组织主体之外的、对公共组织发生着影响和作用 的各种要素的集合，如政治因素、地理因素、经济因素、人口因素以及文化因素等等，这些 因素影响、制约甚至决定着公共组织的生存和发展方向。由于对公共组织主体自身一切要素 的研究扩展而言均属于内部环境之列，因而通常所说的公共组织的环境主要是指其外部环境 而言。这里需要明确两个问题，一是对公共组织内部环境和外部环境的划分并不具有绝对的 性质。尽管特定的公共组织有其特定的边界，但由于组织系统独立性与联系性并存的特点所 使然，不同类型的公共组织之间可能会出现外部环境的关系，比如，相对于政府组织而言， 其他类型的公共组织就可能成为其外部环境；即使是同一公共组织内部的不同部门之间，在 彼此关系上也有外部环境的属性存在；二是有些客观存在的环境因素，虽然从理论上说应该 与公共组织有一定的联系，但由于其对公共组织本身及其活动没有发生直接的作用和影响， 因而也就不在公共组织的环境之列。 （二）公共组织外部环境的特征 公共组织外部环境具有以下几个方面的特征： 第一，广泛性。公共组织外部环境是一个复杂的开放系统，凡能作用于公共组织的各种 外部因素和条件都属于公共组织的环境范畴。地形地貌、山川河流、自然资源、经济状况、 人口素质、民族宗教、文化教育、科技水平乃