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关于21世纪中国市长之探求 一、21世纪中国市长的历史使命 1、中国城市的特殊地位 中国城市的特殊地位与当代中国城市的基本特点是分 不开的。 首先，当代中国的市与西方的city并不是对等的概念。 中国的市本身具有特定的政治法律定位。所谓中国的市， 是指经中华人民共和国民政部批准的建制城市，即它首先 是国家的一个行政区划概念，而不单纯是具有城市功能的 城市，中国城市也不与某一学科定义中的城市完全吻合。 照西方的标准，中国许多形成一定经济、政治和文化实体 的居民聚集地，都可以称之为城市，但许多这样的地方恰 恰还不是城市。美国的city 一词可以包含中国全部建制市 和建制镇，而中国的市只是美国City和Mun icipality （ 自治市）概念中的一部分。截止到2000年底，中国才有建 制市6 63个，而1997年，美国的自治市就达1 9372个， 其中伊利诺伊州（面积为万平方公里）为最，有128 8个自 治市。该州人口约为1300万，平均每个市仅有1万多人。 而与该州面积相等的我国辽宁省，包括副省级市、地级市、 县级市在内，同期总共有31个市。美国建制市太多的主要 原因，是美国人自建国以来形成的自治传统，对多地方政 府和小地方政府情有独钟，从而导致公共行政的极端地方 主义倾向。在美国，即便人口只有几千人，只要公民联合 向州议会提出纳入自治市的申请，大多数情况都能获准。 其次，当代中国城市有行政层级之分，西方国家一般 没有这个特点。据2000年《中国城市统计年鉴》城市行政 区划和区域分布表所列，城市行政级别分组有四：即直辖 市、副省级市、地级市、县级市。这四类城市的后三类具 有经有关部门核准得到行政升级（直辖市不再升级）、合并 以及被撤消的可变性特点。例如，建国初全国设立直辖市 14个，1 954年撤消其中的1 1个，天津直辖市曾一度被撤 消降为省辖市达9年（1958-19 66）,后又恢复；1 998年又 增设重庆直辖市。此外，直辖市、副省级市和地级市对中 央所划定的若干县（包括县级市）分别具有行政管辖权， 此即所谓中国市管县的市政体制。正是这一体制，使城市 的行政范围延伸到广大农村，不仅其行政范围十分广远， 也造成了管辖人口的剧增。仅以1 997年为例，我国地级以 上城市有226个，按市区人口统计，年末全国城市总人口 为2 3905万人，平均每个市只有106万人；而加上市管县 人口，全国则达89772万人，平均每个市则有35 0万人。 1998年重庆建直辖市后，管辖4个县级市、8个县和14个 区（其中大多数为城乡混合区），行政管辖总面积为82403 平方公里，总人口达3 090万（2000年底），可谓世界“超 级城市”之最。 由于我国市管县体制的建立，使得城市公共管理和公 共行政范围，既包括具备城市功能的城市主体，也包括城 市功能在相当长的时间内也延伸不到的那些广大农村。这 种既管城市，又管农村；既管以市民为主体的城市公共事 务，也管以农民（也可以叫做广义市民、虚拟市民）为主 体的各行各业及其公共事务的城乡并蓄和城乡共管，旨在 城乡共同发展的体制，彻底打破了西方城市建制及其发展 模式，即早期以城乡对立为前提的发展，以及20世纪以来 对周围的县乡进行兼并的模式。市领导县体制造成了城市 社会基础的改变与模糊、公共服务的拓展以及市政体制运 行方式的多样化。与美国相比，中国的城市是集权的大政 府、大市长（平均要负责几百万人管理与服务）；而美国则 是众多的小政府、小市长（平均仅负责1万人左右的管理 与服务，象纽约、芝加哥等那样的几百万以至千万人口的 超级城市仅有几个）。必须说，中国市领导县体制的好处还 是显而易见的。一方面，它为中国城市的空间扩展从政治 上铺平了道路，而绝不会产生美国城市发展中与其周围的 县乡进行艰难的协调而带来的麻烦。而另一方面，它也为 城市的的发展提供了人力、财力、物力资源上的有力支持。 当然，同时它也给城市公共管理和公共服务带来新的问题 和因素。事实上，世界上没有任何一个国家的市长们，能 象中国的市长要做那么多决策，管理那么多公共事务，中 国的市长在市民与农民及其他各阶层、群体利益关系上， 需要进行全方位的谨慎权衡与协调，这一切都增加了公共 管理、公共行政和公共服务的复杂性，特别是造成市长 “要有所为，有所不为”的操作难度，同时对市长的公共 管理和公共行政艺术提出更高的要求。中国市长的职能和 权责范围有别于西方国家的市长，在某种意义上，中国市 长倒象那里的一个省长、州长或郡长。 第三，中国城市的发展存在较大的不平衡，各城市现 代化综合指标有一定差距。西方国家城市的经济、政治和 文化发展，在20世纪初就已趋于基本平衡。例如，英、美、 法、德等国各个城市政府提供的公共政策、公共产品及其 服务水准大同小异，市民的物质生