中国农村反贫困政策的反思_从社会救助向社会保护转变_徐月宾.pdf

中国农村反贫困政策的反思 ———从社会救助向社会保护转变 徐月宾　刘凤芹　张秀兰 在中国反贫困战略取得举世瞩目成绩的时候, 农村 余贫困人口的特征凸显了开发式扶贫政 策的局限:它对于地域和贫困人口劳动能力的依赖使得其对于 余贫困人口的政策边际效益几乎 等于零, 因此重构农村反贫困政策势在必行。 在对发达国家新的社会政策, 亦即积极的社会政策 的理论基础———人力资本理论、 生命周期理论与社会风险管理理论进行评述的基础上, 作者利用 2004 年农村住户问卷调查数据分析了中国农村贫困人口的特征和致贫因素, 并对社会救助政策的 效果进行了评估, 认为中国农村反贫困政策要从社会救助转向社会保护。 为此提出了 “四驾马车” 的反贫困政策框架, 即由普遍性的医疗保障制度、 普惠型社会福利、 选择性社会救助以及新型开 发式扶贫政策组成的“四驾马车” 来共同发挥作用。 　农村　贫困　社会政策 作者徐月宾, 1960 年生, 北京师范大学社会发展与公共政策研究所研究员 (100875);刘凤 芹, 1975 年生, 北京师范大学社会发展与公共政策研究所讲师 (100875);张秀兰, 1963 年生, 北 京师范大学社会发展与公共政策研究所教授。 一、 前　　言 改革以来, 中国农村的绝对贫困人口从 1978 年的2.5 亿下降到2005 年的2365 万, 贫困发 生率也相应地从30.7%下降到2.5%。 中国的农村反贫困实践取得了举世瞩目的成绩。这一成绩 的取得主要是经济体制改革和开发式扶贫的结果。其中, 1980 年代中期开始的开发式扶贫从利 用农村资源和改善农村基础设施出发, 将农村发展与提高贫困家庭的劳动和发展能力相结合, 对减低农村贫困发挥了重要的作用。 开发式扶贫要想达到预期的目标, 需要有两个条件:(1)贫困人口相对集中, 具有明显的 地域性。 (2)有赖于贫困人口的自我发展能力。然而, 当前的农村剩余贫困人口大多不能满足 ① 这两个前提:(1)贫困人口的地理分布呈现为 “既相对集中又遍布全国” 的格局 。在这种情 况下, 立足于地域发展的开发式扶贫显然难以覆盖这些分散的贫困人群。 (2)在当前的农村贫 困人口中, 相当一部分是因残疾或大病等原因失去了劳动能力的人群, 对于他们, 开发式扶贫 　本文得到亚洲开发银行的资助, 特此致谢。 ①　国家统计局《2005 年中国农村贫困监测报 》 的数据显示, 贫困人口不仅广泛地分布在深山区、 边远 山区、 地方病多发区和少数民族聚居区, 在非贫困、 甚至是富裕地区也大量存在。 ·40 · 中国农村反贫困政策的反思 ① 的边际效益几乎为零。这也是导致中国近年来农村减贫速度呈现减缓趋势的主要原因之一 。很 明显, 对于这部分贫困家庭来说, 政府救助是帮助他们脱离困境的唯一渠道。开发式扶贫的局 限凸显了社会政策在反贫困战略中的重要性。进而言之, 在国家的反贫困战略中, 除了宏观领 域的经济和财税政策、 政治领域的治理—善治以外, 最重要的就是要建立起一个具有预防贫困 作用的社会保障制度。 事实上, 中国农村之所以还存在大量的绝对贫困人口, 在很大程度上就是因为长期以来农 村社会保障制度严重缺失所致。在农村经济体制改革以来的大多数时间里, 五保供养制度是中 国农村唯一的社会福利制度。 以开发式扶贫为主的农村反贫困政策基本上取代了农村社会保障, 致使绝大多数农民长期以来没有任何公共财政支持的社会保障安排。近年来, 随着科学发展观 与构建和谐社会目标的提出, 建立和完善农村社会保障制度被重新提到政府的议事日程。农村 社会保障