推进土地制度改革破解我国土地财政困境.PDFVIP

15年第2期 20 推进土地制度改革 破解我国土地财政困境* 陈 妍 摘要： 我国土地财政模式面临较大风险，已不可持续。破解我国土地财政困境关键在于推 进土地制度改革，促使政府转变职能，包括改革征地制度，改革城市建设用地供应结构，改革 土地出让制度，探索集体建设用地入市途径等。同时，应加快财税体制改革，建立地方税体系， 把增量地方债务纳入规范的地方政府债券发行体制中，稳妥解决存量债务问题。 关键词： 土地财政 土地制度改革 配套改革 作者简介： 陈妍，中国国际经济交流中心副研究员。 上世纪80年代后期，由于招商引资的需要，我国开始了土地使用权的一次性转让。 1998年，国家启动了住房商品化改革，土地增值空间开始显现。特别是实行土地招标、 挂牌、拍卖（以下简称 “招拍挂”）政策后，土地价格屡创新高，土地出让收入逐步成 为地方政府的重要收入来源。于是，各地政府开始不断征收农民土地，通过拍卖获得财 政收入，同时，用储备土地抵押取得的银行贷款进行城市建设，逐渐形成了中国特色的 土地财政模式。 * 本 文为 2013—2014 年度 中国国际经济研究交流基金 资助课题研究 成果 。 · ·066 一、我国土地财政现状 近十多年来，随着经济快速发展和房地产行业的持续繁荣，我国土地出让收入规模 不断扩大，成为各地方城市建设和发展的重要资金来源之一。与此同时，土地出让收入 的支出结构也发生了很大变化，成本补偿性支出快速增长，压缩了土地出让收入用于城 市建设的规模，但土地抵押贷款规模持续增大，地方政府对土地财政依赖度依然不减。 一 土地出让收入规模持续扩大 （ ） 近年来，我国土地出让收入规模不断扩大，并呈现快速扩张趋势。考虑到连续数据 的可得性等因素，用 “全国土地出让签订合同总价款”① 这一指标反映我国土地出让收入 规模。近十年来，我国土地出让收入加速增长，特别是2005年至今，虽然出现2008年、 2012年两年下调趋势，但之后的反弹也异常明显。 土地出让收入占同级财政收入比重大。2003年—2013年，大部分年份土地出让收 入占地方本级财政收入比重都超过50%（见表1），近年来占同期国内生产总值（GDP） 的比重在5%～7%之间。大量城市有1/2～2/3的城市建设资金都是来自于土地出让收入。 国家审计署的调查显示，2010年底政府性债务有40%左右要靠土地收益来偿还。在我国 财政收入科目中，土地出让收入列在地方性基金收入科目之下，属非税收入。土地出让 收入规模持续扩大，在地方财政收入中占比极重，这种状况与以税收收入作为财政收入 主体的财税体制改革目标相悖，迫切需要改变。 二 土地出让支出中成本性支出剧增 （ ） 土地出让收入的持续快速增长以及支出的不透明，引发社会强烈关注和担忧，国家 有关部门开始加大对土地出让支出的管理力度，严格限制土地出让支出范围。根据目前 的规定，土地出让支出可以用于：征地和拆迁补偿、土地开发、城市建设、城镇廉租房 建设、农村基础设施建设等。其中，前两项属于土地出让的成本补偿性支出。 近年来，土地出让支出中的成本补偿性支出增长迅速。从2010年—2013年的数据看 80%。成本补偿性支出增长迅速的主要原因在于，近几年征地拆迁补偿标准不断提高，用 工成本和建安成本也快速上涨，于是征地拆迁补偿和土地开发成本都迅速上升。2013年 的征地拆迁补偿支出比2010年翻了一番，土地开发成本则增长了2.4倍（见表3）。与 ①全 国土地 出让签订合 同总价款与缴入 国库 的土地 出让收入略 有差异 ， 主要是合 同成交价款口径 略小 ， 为 “招拍挂 ” 和协议出 让收入 ， 不含补缴土地价款 、 划拨 土地收入和其他收入 。 67 0 ·