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清末督抚衙门的改幕为职 关晓红 清代幕府研究，既往成果丰硕，近10年来对晚清幕府变化的探讨更有 明显进展。如朱东安注意到曾国藩幕府与增设局所的联系①；杨国强指出太 平天国之后出现了“朝廷命官檄调入幕和布衣幕客叙功得官”这一幕府人 物职官化的趋势，并敏锐捕捉到晚清幕府与众多局所纠缠一起，与原有体 制不兼容的事实，认为“疆吏的幕府在膨胀中把许多界限弄得非常漫漶， 天下的官制遂越来越乱”。②上述研究者主要关注咸同时期，因问题意识和 研究角度有别，未将幕府职官化的影响与其后来引起的制度变动联系考察， 对清廷的态度及其应对策略亦未论及。而新政官制变革的研究，多集中于 中央官制，对外官制改革的关注则相对薄弱。台湾学者在区域近代化研究 中虽注意到了分科治事的现象，并用“政治现代化”的概念加以概括。③但 相关著述论及分科治事的内容，多限于章程条文，至于章程颁布后的具体 实施以及效果等等，仍有许多未解疑团。④由于研究者视角各异，相关史料 分散零碎，未经系统搜集梳理，令人有雾里看花之憾。此外，既往评价新 政，主要以宪政实行的程度为标准，较多地着眼于官民关系，对于官僚体 ①朱东安：《曾国藩幕府研究》，成都，四川人民出版社，1994，第5一lO页。 ②杨国强：《百年嬗蜕》，上海三联书店，1997，第95、101—102页。 ③谢国兴：《中国现代化的区域研究：安徽省，1860～1873》，台北，《“中研院”近代史所专 刊》(64)，1991，第120页。 ④有学者述及清末地方官制改革时，已注意到“各省督抚衙门设幕职佐理文牍并分科治事”， 然所据仅为《两广总督衙门幕职章程》，对是否实行、范围及效果如何，仍未深入(刘子 扬：《清代地方官制考》，北京，紫禁城出版社，1994，第56、66页)。而单纯依据该章程 考察晚清幕府变化，做出的判断与事实相距甚远：“当时除两广总督外，似乎应者寥寥” (李志茗：《晚清四大幕府》，上海人民出版社，2002，第280、336页)。 433 晚清国家与社会 制固有的内在矛盾与改革的关系则关照不足，因而未能深入设幕职与分科 治事的详情，许多重要事实甚至鲜为人知。近年来，为数不少的清代档案 整理出版，加上研究者对大量未刊档案的查阅利用，为进一步研究提供了 可能，认真解读相关史料并比勘互证，可以接近历史真相，把握变化轨迹。 清代官制内重外轻，督抚衙门不设属官，直省各级行政机构编制数量 甚少，以及由主官个人自辟幕府、聘请幕友的做法，使清代职官在貌似精 简的背后，存在庞大的隐性队伍。光宣改制前，局处所和衙署科房的无节 制膨胀以及幕友的隐性职官化，使得清代直省权力系统的结构性矛盾，从 体制外逐渐渗透到体制内，悄悄改变着既往“内重外轻”的格局。即使从 平衡中央与外省关系的角度而言，体制调整的要求也越来越迫切。 对于清代官制的结构性缺陷，咸同年问已有人指陈利弊，并提出解决 问题的基本思路。1861年冯桂芬对内外官制轻重倒置，省府州县皆须聘请 雇用幕友门丁的状况予以抨击，并提出仿唐制改设幕职的建议。①1863年， 桂文灿针对幕友并非职官，不受朝廷规制约柬的弊端，亦主张“设幕职以 重考成”，澄清吏治。②1875年，时为直隶州知州的薛福成通过《应诏陈言 疏》，正式要求朝廷设幕职：“准令各督抚奏辟幕僚”③，并将奏辟幕僚与重 京秩、开特科三者并称为整顿吏治的补偏救弊之方。上述各人的建议异曲 同工，均以仿效汉唐古制来改变现行官制的不合理状况，将幕友书吏变成 幕职，纳入职官序列，成为可以仕进的正式途径。只是在人选资格方面， 各人主张有所差异。冯桂芬取材于诸生，薛福成则无论官民，唯才是举。 戊戌变法期间，蔡镇藩直接指陈外官制弊端及危害，认为非正式机构 的膨胀已影响到统治的稳定，并提出了裁局所并职能，设佥事、禁幕友、 裁书吏的具体建议。④所奏当时虽未采纳，但其对外官制弊病的抨击，对制 ①冯桂芬：《校邻庐抗议·易吏胥议》，上海书店出版社，2002，第17页。 ②《清史稿》卷四百八十二，列传二百六十九，儒林三，桂文灿条，中华书局，1997，第 3402页。 ③《应诏陈言疏》，《薛福成选集》，上海人民出版社，1984，第66—