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工商局高危无照经营分类管理分析探讨 内容摘要“高危无照经营”破坏了市场准入管理秩序, 损害了公平竞争，给人民群众身体健康、生命财产安全和 社会和谐稳定造成极大隐患。然而，从实际的执法成效来 看，由于高危无照成因复杂、职能部门协调错位、基层执 法资源匮乏等客观因素存在，造成“高危无照经营”执法 成本高而行政效能低，常常出现“眉毛胡子一把抓”却又 “灭而不绝、打而不死”的 局面。如何治理这一顽疾？笔者结合浦东新区实情， 对深化“高危无照经营”分类管理进行了积极的思考，并 对突破高危无照经营管理瓶颈、实现长效监管提出了合理 化建议。 关键词浦东新区高危无照经营分类管理近期对策远期 思路 一、对“高危无照经营”实施分类管理的可行性分析 高危无照经营有其巨大危害性，但就无照成因、法律 现状和执法实践等来看，决定了工商监管过程中很难用 “一刀切”的执法方式加以根除。采取差别对待、分类管 理措施，具有其一定的可行性。 1.从无照成因分析。就浦东当前实际情况看，首先， 大量的高危无照经营者是外来人员、下待岗职工、低保人 员等弱势群体，其比例占无照从业人员的95%、在新区无 照经营量最大的三林地区比例高达100%；其次，高危无照 经营的行业大部分集中在餐饮、娱乐等第三产业，其经营 场所91.3%集中在老城区、城乡结合部及农村等草根经 济”旺盛区域。这类高危无照的存在是不同层次、多元化 产品和服务需求的衍生物，与受暴利驱使非法从事高风险 行业无照经营有着本质区别，其以维持生计和满足低端需 求为直接诱因，且对我区经济主要形式不足以构成冲击。 如对他们不加区分，单纯采取取缔、清除等单一化管理方 式，势必激化执法冲突、削弱监管效果、加大执法成本、 增加就业压力、影响社会和谐、损害部门形象。 3?从准入管制分析。高危无照经营包含的行业几乎全 部涉及前置审批，而市场准入管制的不协调是无照经营居 高不下的一个重要原因。目前，经由浦东新区分局与文化 部门研究、协商，取消了文化娱乐行业的噪音测评前置条 件，两职能部门在降低市场准入门槛方面进行了有益的尝 试。然而，我们也看到，这些有效调整的管制政策在众多 无照经营面临的政策瓶颈前，还是微乎其微。目前，浦东 因场地性质不符规定而无法办理营业执照的经营户，约占 无照经营总数的5 3. 19%0大量的“居改非”、违章搭建、 部队用房等场地，因不符合有关文件规定，在申请办照的 道路上举步维艰。部分职能部门趋利执法，在设置苛刻门 槛的同时，怠于行使监管职责。对于这些因素导致的高危 无照经营，工商部门不能一手包揽，“拿到篮中都是菜”， 必须合理区分、分解责任、科学监管，否则就成了上接下 档的守门员，劳而无功，不堪重负。 4?从经济规律分析。西方经济学的一个基本逻辑假定 就是“经济人”，即在既定限制条件下追求个人效用最大化。 高危无照正是力图突破现有社会资源和法律制度的约束， 通过违反游戏规则来追求违法收益的最大化，而这正是我 国现有二元结构解体、城乡差距加大、城乡加剧融合等特 定背景下必然产生的社会现象，也是管制部门无法回避的 现实。经济发展规律也告诉我们，市场经济活动都有从初 级到高级、从无序到有序的过程。在我国现有的社会发展 初级阶段，高危无照经营必然有一个规范的过程，市场竞 争者最终将以合法的、经登记的主体参与市场竞争，获取 更大经济利益。所以，对于高危无照经营监管，我们不能 急功近利、一蹴而就，必须采取“大禹治水”的办法，顺 应规律、抓住重点、分清步骤、细化措施，才能既保障社 会发展的整体利益，又兼顾市场个体的经济利益，逐年逐 步实现高危无照经营的管理控制目标。 二、对“高危无照经营”实施分类管理的原则 1.安全性原则。高危无照经营事关人命关天的大事， 也事关一线执法干部切身利益。确定高危无照经营类别时, 要保证工商职责安全和公共利益安全。工商职责安全，是 指高危无照经营要严格纳入日常监管体系，做到“可控、 能控、善控”，否则要承担失职的责任。公共利益安全, 是指在现有监管手段尚不 完善、管制政策尚难突破的客观条件下，即要规范高 危无照经营行为，为无照到有照创造条件；又要严厉查处 其严重违法经营行为，一 旦发现其将或已危及社会公共安全，立即将其从“缓 冲带”中剔除，坚决查处取缔。 2.差异性原则。高危无照经营中，经营主体比较普遍 的是外来人员、低收入等弱势群体，经营场所主要集中在 城乡结合部、老城区等城市化程度欠发达区域，从事行业 主要集中在餐饮、游戏机房等范围。治理此类违法经营行 为，要首先考虑其中差异，如果把适合城市的高标准管理 模式直接套用于该区域，不仅管理难度大，而且容易引发 社会矛盾。 3?平衡性原则。高危无照的存在势必对有照形成冲击。 一方面，要严格规范部分处于缓冲阶段的无照经营者有序 参与竞争、交易，