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基于 “共同规划”的编制组织方式探索与实践 —— 以武汉市城市总体规划为例 韦琼椿 摘要： 《武汉市城市总体规划 （2017-2035年）》 （以下简称 “武汉总规”）秉承 “开门做规划”的理念， 广泛邀请全市各区、各部门，周边城市以及社会公众全过程、深层次创新开展 “共同规划”。本文通过阐 述武汉市开展 “共同规划”的背景，系统分析了“共同规划”工作中多元主体的参与以及工作机制、工作 平台的新特点，详细展示了“共同规划”各个阶段的工作目标及重点和主要做法，并对目前 “共同规划” 实践取得的成效、不足和启示进行了总结，深入探讨了城市总体规划编制开展 “共同规划”工作的方法。 关键词：共同规划，总体规划，组织方式，武汉市 1 武汉总规 “共同规划”开展的主要背景 加强“多规合一”与公众参与是近年来城乡规划领域的重要发展趋势：习近平总书记在 视察北京时指出城市规划建设要 “把握好战略定位、空间格局、要素配置、坚持城乡统筹， 落实 ‘多规合一’”，第四次中央城市工作会议明确提出 “统筹政府、社会、市民三大主体， 提高各方推动城市发展的积极性”等要求。城市总体规划作为城市发展的顶层设计，既要实 现 “多规合一”，又要满足多元主体参与决策的需求，而传统规划编制以政府主导、技术单 位具体承担的工作方式已无法适应新的发展要求。当前，空间资源配置逐步由政府主导转变 为多元主体协调再分配，必须开展与新时期相适应的城乡规划编制工作方式探索。 1.1 国家战略落实与区域一体化发展趋势显著 当前，长江经济带、“一带一路”、长江中游城市群、全面创新改革试验区等国家重大部 署高度聚焦武汉，在为经济社会发展带来新的机遇的同时，也要求武汉要在区域建设中与其 他城市开展合作。尤其是目前武汉市与周边城市如鄂州市、孝感市、洪湖市等在基础设施、 产业发展等方面一体化趋势日渐显著，与周边城市在城乡规划层面加强对接、提前部署、共 谋发展成为适应时代的必然选择。 1.2 社会多元主体参与城市决策意识增强 自国家推行城市治理以推动城市转型以来，越来越多的利益主体通过城乡规划参与到城 市决策中来。传统城市规划是以政府为主导，按照目标导向对城市空间资源进行分配，在近 年来的城市管理改革中，“规划先行”的意识越来越强，城乡规划的指导性和操作性也不断 被强化。因此，不仅社会公众的参与公共决策的积极性增强，各个部门、社会机构也逐渐参 与到城市空间资源分配的博弈当中。 1.3 各类规划之间衔接不足问题急需解决 武汉虽然属于较早开展“多规合一”探索的城市之一，但是由于规划系统庞杂和资源管 理割裂等原因，目前在仍存在诸多衔接不足的问题，急需要在规划层面进行对接与统一。主 要体现在两个方面：一是部门之间规划衔接不足，市直各部门编制的专项规划在空间布局和 数据上仍存在衔接不足问题，与 “一张蓝图”还存在较大差距；二是市、区规划衔接不足， 全市总规与分区规划、控制性详细规划在强制性内容落实上还存在诸多不一致，部分建设项 目在实施层面因此受阻。 2 武汉总规 “共同规划”的多元参与主体 武汉总规以“政府组织、专家领衔、部门合作、公众参与、科学决策”为工作方针，以 政府组织为核心，广泛邀请了全市各区、各部门、大都市区各城市、社会公众等利益主体深 层次、全过程参与共同规划。同时，还邀请了国内知名设计机构和行业权威专家作为非利益 相关者，开展专项规划编制与专家顾问，充分保障和提高规划科学性。 2.1 本地政府部门 一是武汉市政府。城市政府作为公共管理部门，在城市总体规划编制总具有不可推卸的 主体责任。市政府成立了由市长任组长，副市长任副组长，各区、各部门负责人参与的全市 总规编制工作领导小组，从全市层面综合统筹国家重大战略落实、城市空间结构优化、人居 环境的提升等总体内容，全面组织和协调推进规划编制各个阶段工作。 二是各行政区政府。包括武汉市16个行政区。各行政区作为城市总体规划直接的利益 主体，一方面要充分落实市政府任务分解的要求，另一方面要在全市层面为本区经济、社会 等各方面的发展诉求争取空间和指标。 2.2 各市直部门 市直各部门作为市政府下设单位，是城市民生、绿地、交通、市政等各个专项的主导编 制部门。为了推动武汉 “多规合一”，加强各个专项协调，在全市总规编制工作领导小组综 合统筹下，由市国土规划局设立总规领导小组办公室，统筹组织包括发改、水务、园林、环 保、商务、教育、民政、交通等43个部门和相关平