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精准扶贫超常思维的政策意蕴与创新空间 到2020年实现现有贫困线标准下的7017万贫困人口的全部脱 贫，是当下各级扶贫部门五年内的工作任务和战略目标。“十三五” 规划提出了要“创新扶贫机制与模式，釆取超常规措施”的科学论 断，精准扶贫对政策设计的“未来性”诉求日益显现。作为对此论 断的回应，扶贫政策应采取内生性政策发展的系统观点作为指引， 兼顾扶贫系统的“存在”特质和“生成”机制，以此突显政策行动 者的主体能动性功效；在政策设计方面，要充分考虑政策的情境性 和多样性，以及相应的容错机制和竞争/选择机制的融入；在政策创 新方面，“超常思维”应锁定扶贫主体的主体与客体二元性、贫困 性质的主观性与客观性、扶贫时限的长与短、扶贫范围的点与面， 以及扶贫理论与救助实践的实质性结合，进而实现扶贫政策的延伸， 保障救助工具的前瞻性和有效性，使扶贫政策不断地在“渐进精准、 动态修偏”的政策进程中得到修正和创生。 到2020年实现现有贫困线标准下的7017万贫困人口的全部脱 贫，是当下各级扶贫部门五年内的工作任务和战略目标。而目标达 成的关键就在于贫困救助政策的科学化和有效性，这有赖于在地方 实际情况的基础上对政策进行重新的思考和定位，实现政策的创新 并发挥更大的效力。进一步讲，扶贫攻坚阶段贫困救助的政策应当 通盘考虑贫困现实，实现对扶贫需求的针对性回应。《中共中央关 于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》（《规划》） 指出，要“创新扶贫工作机制和模式，采取超常规措施” O那么， 如何理解《规划》所提出的“创新”和“超常规”？如何突显政策 从“常规”到“超常规”的转向？如何将之付诸政策研究和政策实 践，并以此为基础对现行政策进行创新和定位？木文旨在从政策科 学与政策设计的角度对此进行解读和回答。 自1984年我国正式实施反贫困战略以来，扶贫力度不断加大， 扶贫政策和扶贫措施在不断细化和调整，扶贫的主流模式也一直在 改变，尤其是近些年来，随着三农问题和新农村建设工作在国家层 面的重视，脱贫已经成为社会经济发展的重点，相应之下，作为贫 困干预的政策相关工作则同时面临着创新契机和挑战。从贫困发生 的实际情况来讲，由于我国地区经济、政治、社会和文化发展不平 衡和自然灾害以及贫困个体生活方式与状态差异的综合影响，使得 贫困救助的政策设计与实施工作的难度加大；另一方面，从贫困主 体救助逻辑的角度來看，绝大多数的贫困救助以及贫困问题研究都 带有“经济福利取向”，这种救助思路本质上讲是一种间接救助模 式，因为它必须关注的是经济效益的对外溢出，无可否认，这一取 向的贫困研究学者对于贫困研究中的重要因素都予以了极大的关 注，如教育、基础设施、家庭背景等。但许多统计数字也证明了在 我国经济绩效大大提升的同吋，扶贫工作绩效并不是很理想，返贫 现象客观地存在。尤其是目前我国的经济发展已经步入“新常态”， 经济增速下滑是不争的事实，因此以经济增长为政策作用机制的扶 贫措施其执行效果必然会大打折扣。因此，从政策的角度进行扶贫 探索，以政策创新开辟扶贫新空间恰恰是当下最为迫切的任务。 扶贫政策的存在价值在于作为手段和工具来帮助贫困者实现脱 贫和发展的目的性追求。从政策构成的基木面来讲，它包括了政策 问题、政策工具、政策资源以及政策的作用对象等方方面面的要素。 然而，在现实的扶贫救助政策中是不是这些政策要素都被充分地加 以组织和利用来推动政策的发展了呢？政策要素间的组合状态与政 策系统的动态发展之间是否存在应然的关联？尽管一般的具体贫困 政策是针对具体问题的，但贫困作为复杂的问题系统，相应之下扶 贫政策的设计也有必要考虑到与问题系统间的相互内在关系和结果 的联系。不难发现，自参与主义(participationism)的思维与实 践被引入到贫困救助以来，扶贫救助的诸多方面都得到了改观。这 是因为政策不仅起到配置资源的约束性效果，同样发挥着协调的功 能。政策的变化会带来新的协调，引起政策人群互动方式的改变， 因此会进一步带来政策行为人在心智模型、未来预期、行为方式等 多方面的变化。同时这一系列变化也会反馈到政策系统，这也是引 起政策系统非线性变化的一个重要根源，所以一些当期有效或无效 的政策，在未来也可能会表现出相应的负效应或正效应的发生。 作为人类社会的主观建构，任何政策都离不开对“人”这一要 素的关注。一方面，政策耍由人(政策制定者)来设计、制定并组 织实施；但同时，政策的作用对彖同样是人，或是与人有密切关联 的问题系统。人的特殊性在于人具有心智，心智对于人关于外在事 物的感知、知识的建构、意义的构建都具有重要的作用。政策中行 为人的存在会直接影响到政策系统的发展，它能够从自下而上的角 度更大限度地利用政策行为人的分散化信息，比政策的“外部人” 更能发现新的政策创