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跨行政区流域污染防治中地方行政管辖权让渡 收稿日期：2013-01-08 作者简介：曹伊清，博士，副教授，主要研究方向为行 政法。 基金项目：国家水体污染控制与治理科技重大专项巢 湖流域城市水污染治理技术集成与协同控污机制”（编 号：2009ZX07316-005-04）o 摘要跨行政区流域污染防治涉及众多管理部门，往往形 成错综复杂的权力网。如果存在认识上的分歧，很容易造成 行政冲突。在目前多元行政主体均有法定监管权的情况下， 通过地方政府管辖权的让渡赋予流域机构协调解决跨地区 污染的职能，可以更好地实现行政管理的单一目标，达成治 理污染的目的。本文以法学的分析视角，通过规范分析和比 较的方法，全面解析我国跨行政区域流域污染防治之法律规 制现状，分析跨域管辖权冲突的法律困境。并以巢湖流域作 为分析实例，借鉴欧美流域管辖权设置之经验，为流域地方 政府通过行政权力让渡而实现跨域污染防治之行政合作提 供实践范本。研究表明，通过制定或者修改行政规范，规范 行政合作和行政权力的行使，规制行政主体的行政行为，明 确行政主体的法律责任，并建立起高效的行政执行机制，是 实现跨域污染防治的有效途径。 关键词跨行政区流域；污染防治；地方行政管辖权；让 渡；巢湖 中图分类号D912. 1文献标识码A文章编号1002-2104 （ 2013 ） 07-0164-07doi：10. 3969/j. issn. 1002-2104. 2013.07.025 按照国际货币基金组织（IMF）公布的数据，2010年， 中国的人均GDP已经达到4 382美元[11经济快速发展的 同时，环境污染问题日趋严重，尤其是跨境水域污染日趋恶 化。根据国家水资源公报显示的2010年国家水体水质，我 国IV类以下河流水质占3 6%, IV类以下湖泊水质占41.1% [2]。以巢湖流域为例，根据巢湖流域各市水污染防治“十 一五”规划2010年度实施情况的通报显示：巢湖水体（平 均）营养状态为轻度富营养，11条主要环湖河流的28个监 测断面中，13个断面符合III类水质标准。自2005年以来， 巢湖平均水质由劣V类好转为V类，但环湖河流总体水质状 况仍为中度污染：3]o 西方学术界进行了大量跨界（trans?boundary） 水污染管理的研究，主要探讨的是国家或地区间水污染‘跨 境合作（trans?boundary）的制度模型的设计、跨界河 流水域管理制度安排的国际经验等。大量的研究集中在社会 学、管理学、行政学方面，从法学尤其是行政法学的视角研 究不多。一些行政法学者如叶必丰、姜兆雄等开展了区域经 济发展中跨境水污染问题方面探索。但学者们的研究多倾向 具体的环境管理问题和狭义的环境政策制定，没有对解决环 境问题提供法律上的制度性建议，同时也并未对如何解决国 内跨境水污染提供自上而下解决问题的具体法律途径，操作 性的研究也有待进一步的深化。特别是在地方行政法律制度 上，各级行政区域之间如何控制对外水域污染，实现跨行政 区域协同防治污染，亟待研究。 巢湖流域涵盖合肥市、肥东县、肥西县、巢湖市、庐江 县、含山县、无为县、和县、舒城县等行政辖区。按照《巢 湖流域水污染防治条例》规定，水污染管理体制是以行政区 划为标准，由各行政区内的环境保护行政主管部门主管，其 他相关部门兼管。各行政区及行政区内各政府职能部门的水 污染防治管理工作权责交叉，而《巢湖流域水污染防治条例》 对巢湖流域内各行政辖区间及行政区内各部门的水污染防 治工作却没有规定统一协调的法律机制。2012年3月2日巢 湖管理局设立，在一定程度上缓和了权责划分不明晰的问 题。然而，基于现阶段治理模式需要进行法律分析，并就巢 湖流域地方行政管辖权的行使进行规范设计，以实现行政效 能的提高。 本文通过跨境水域污染防治的行政法律规制问题研究， 以巢湖综合治理为个案，从法学研究的规范分析出发，从典 型案例分析中找到解决问题的建设性方法。采取比较分析、 案例分析、规范分析等方法，着重以巢湖流域综合治理为例, 通过对主体行为的法律分析，借鉴美国、法国管理模式，阐 释法律层面跨流域行政合作的必要性，建议实行跨行政区域 流域污染防治中的地方行政管辖权让渡，并为巢湖流域治理 乃至国内跨区域污染防治之规制提出法律设想与建议。 曹伊清等：跨行政区流域污染防治中的地方行政管辖权 让渡中国人口 ?资源与环境2013年第7期1跨行政区流域 污染防治之法律规制现状 流域本身是个自然生态的系统，但在其流经的地区则属 于相应的行政管辖区，自然而然成为行政法律规制的对象。 关于流域管理所引发的冲突由来已久。主要涉及不同地 区政府的冲突，典型的如国务院直接发文解决的河北吴桥和 山东德州的案例。1990年4月，国家环保局发出《关于请山 东省人民政府、河北省人民