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第二章 行政公文 第一节 行政公文概述 一、行政公文的含义 1、公文：公务文书的简称。 广义公文是指：国家党政机关、企事业单位和社会组织及团体依法行使职权、办理公务、处理事务时所使用的正式文书。从这个意义上看，凡是反映公务活动的文书，都可以称为公文。 狭义上看，公文仅指国家行政机关制发的公务文书。国务院2000年8月24日发布的《国家行政机关公文处理办法》（以下简称《办法》）第2条给行政公文下了一个定义：行政机关的公文，是行政机关在行政管理过程中形成的具有法定效力和规范体式的文书，是依法行政和进行公务活动的重要工具。  2、公文-文件-文书 与公文相关的还有“文件”、“文书”两个概念。 文件：是机关、单位根据自己的职责范围而制发的、具有法定效力并设有特定版头的公文。 文书：是一切机关、团体、企事业单位和个人，为传递信息、交流思想、联系事务、推动工作、商洽问题、记录情况等而形成和使用的文字材料。文书包括公务文书和私务文书 文件是公文中的一部分，公文是文书中的一部分。  二、行政公文的特点 从事公务活动，是国家宪法和其他各类法律赋予行政机关的权力，而行政公文就是国家行政机关依法行政和进行公务活动的重要工具。也就是说，行政公文作为颁布法规、部署工作、传递信息、沟通情况、商洽工作的载体，具有指导作用、联系作用和凭证作用，从而体现了国家行政机关的管理职权。除了“工具”这个重要属性之外，它还具有由法定作者制发、制发的程序性、具有法定效力和规范的体式这四个特点。 1.公文由法定作者制发 公文的法定作者：指依法成立并能以自己的名义行使职权和担负义务的机关或组织。 撰写和制发公文不是个人行为，所代表的是机关或组织。因此，它的内容受法律、工作需要及领导人指示的制约，其法定作者制发公文的权利和名义受法律保护。《中华人民共和国刑法》第167条规定：伪造、变造国家机关、企业、事业单位、人民团体的公文，“处三年以下有期徒刑、拘役、管制或者剥夺政治权利；情节严重的，处三年以上十年以下有期徒刑”。这充分说明了法定作者的名义不容侵犯。 2.公文的制发具有程序性 公文由法定作者制发，在撰写和制发的过程中，它要受公文处理程序的严格制约。 比如公文的制发，必须经过起草、核稿、签发等程序；对收文的办理，一般应包括签收、登记、分办、批办、承办、催办等程序。这一系列过程不是无序的，其程序在《国家行政机关公文处理办法》中都有明确的规定。目的是保证公文制发或办理的质量，以维护公文的法定效力和机关的权威性。 3.公文具有法定效力 公文的法定效力，指公文的权威性和约束性。 公文是机关或组织在职能活动中形成的是职能活动的直接产物。它代表制发机关颁布法律、命令、决定，下发通知或者报送请示、报告，传达制发机关的决策与意图，能对受文者的行为产生不同程度的强制性影响。 公文在办理过程中所发挥的法定效力也是现行效用。当公文执行办理完毕，其现行效用消失后，将转化为档案文献，成为历史的凭证。 4.公文具有规范的体式 公文的规范体式，一是指我国撰写公文所采用的语体，即现代汉语语体； 二是指文件的格式，即公文结构与公文各组成部分的文字符号在载体上的排列形式。公文的拟制必须遵循规范化的体式，其目的是为了维护公文的法定效力和机关的权威性，也是为了实现公文工作的标准化，进而提高工作效率。 三、行政公文的作用 1.领导与指导作用。 2.公务联系作用。 3.宣传教育作用。 4.凭证和依据作用。 四、行政公文的分类 （一）按适用范围来划分 《办法》规定，我国行政机关现行的公文有13种：命令（令）、决定、公告、通告、通知、通报、议案、报告、请示、批复、意见、函和会议纪要。 （二）按行文方向来划分 可分为下行文、上行文和平行文。行文方向指发文单位与收文单位之间的关系。 下行文指具有隶属关系的上级机关发给下级机关的公文；上行文指具有隶属关系的下级机关呈报给上级机关的公文；平行文指同系统内的平级机关或不相隶属的机关之间来往的公文。 所谓隶属关系，指上下级机关具有直接管理和被管理的关系。例如，河北省政府与保定地区政府就具有隶属关系，而河北省政府与北京市政府所辖的平谷区政府，虽然具有级别的差异，但二者不具有隶属关系。上行文和下行文的说法，仅存在于具有隶属关系的机关公文活动之中。 （三）按缓急程度来划分 可分为特急、急件、一般文件三类。这是从公文的办理时限来说的。 急件应当在接到来文后3天之内办理完毕，特急件应当在1天之内办理完毕。 （四）按保密级别来划分 可分为三个等级：绝密、机密和秘密。秘密等级简称密级，应在公文首页注明。 标识“