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乡村重构中的土地利用思考 一一 “巴山新居”建设中土地利用的几点思考 宁强 四川城镇规划设计研宄院有限公司 摘要：在贫困山IX:城乡统筹发展中，农村集体土地是最重要的可开发资源, 通过分析“巴山新居”工程建设过程中农村土地使用存在的问题，提出未来巴中 农村土地利用方面的几点建议。 关键词：乡村重构；“巴山新居”工程；城乡统筹；土地利用 一、农村土地利用研究背景及概况 （一） 研究背景 在乡村重构中，如何高效利用土地是一个焦点问题。中国是人口大国，解决 十三亿人口吃饭需要大量的土地，发展经济及城市建设也需要土地，处理好吃饭 与建设的关系，既要实行最严格的耕地保护制度，确保基木农W数量不减少、质 量不下降，保证国家粮食安全，乂要留有充足的城镇发展空间，促进二、三产业 乂好乂快发展，实现城乡协调、两化良性互动、三化联动四化同步发展。要达到 这一目标，如何高效集约使用建设用地尤其是农村建设用地是一个十分重要的课 题，研究农村土地利用规划和村庄规划，积极开展农村建设用地整理，不但是今 后的发展方向，而且对重构乡村空间形态十分重要。 巴中市自开展“巴山新居”工程建设以来，取得了显著的成绩，得到了省委 省政府的肯定和推广，但在仍存在土地利用不集约高效、服务配套需进一步优化 完善等问题。因此，探求土地最科学、合理地利用开发模式显得尤为重要。它既 是“巴山新居”工程建设中农民群众十分关心的问题，也是落实中央城镇化工作 会议精神、推进“以人为木”城镇化和贯彻“保护耕地、合理利用土地”国策的 重要措施。 （二） 土地利用概况 从总体上看，巴中市土地总面积为12293平方公里，其中可利用土地为3976 平方公里，占32.3%;因地理条件较差、存在地质灾害隐患等难以利用的土地占 7582平方公里，占61.7%;尚未利用的土地为735平方公里，占6.0%。全市土 地垦殖指数较低，用地条件差，可利用面积比重小，远低于全国和四川省的水平。 尽管土地资源相对稀缺，但长期以来，对农村土地利用的认识不深，重视不 够，管城多于管乡，广人农村地区如何高效合理利用土地还缺乏科学合理的规划, 在规划管理中精细程度不够。 二、巴中市农村土地利用存在的问题 （一） 农村土地利用程度不高 长期以来，农村以分散式的传统农业为主，加之农村劳动力外流严重，市土 地利用程度总体还比较低，农村土地利用缺乏可持续发展观念。随着“巴山新居” 工程的全面推进，在编制聚居点规划时统筹研究不深不细，部分区域存在过量开 发情况，部分新居聚居点与人们理想中的优美、祥和、宜人的乡村风光还有一定 的距离。 （二） “空心村”现象比较突出 现阶段土地利用规划和城乡规划着重考虑城乡规划建设区范围的用地，而对 非建设区的土地利用则是轻描淡写。“巴山新居”工程开展以前，巴中农村居民 点（指非建制镇类农村、集镇和村庄）建设常处于无规划指导的自发建设状态, 而伴随新居工程的推进，初期许多新居点其建设也像小城镇发展建设看齐，注重 增量土地的发展，忽视存量土地的挖潜，也就是说，重外延而疏内涵。随着城市 化进程加快，大量农村人口外流到发达地区和大城市，人口规模大幅下降，而且 长期稳定从事二、三产业且己在城镇安居的农民，拥有的农村房屋常年空关，个 别农户建好新居后不拆除旧房，宅基地不复耕，产生了村庄空心化现象。 （三） 跨村组土地调整受限制多 重构乡村空间形态，必须科学规划，按照“宜聚则聚、宜散则散”的原则布 点“巴山新居”聚居点，一般在行政村内跨村民小组集中布置居民点，需要进行 跨组安排宅基地，涉及到组与组之间土地的置换。但土地置换牵一发而动全身, 往往不是少数农户，可能会关系到大多数农户的经营承包地的调整。同吋，规划 保留的新居聚居点周边可能是基本农田，吸引周边农民进规划点建房很大可能会 利用部分基本农田，而基本农田国家严格控制占用，调整基本农田范围需要报国 务院批准。 （四） 宅基地政策 从现行的土地政策看，对于用农村的宅基地置换城镇土地没冇相关政策，城 镇化过程受土地因素制约较多，不利于农民进入城镇。 在新居工程实施过程中，部分乡镇希望利用分散的农民宅基地，以等量置换的方 式集中在镇区周边规划农民进镇居住用地，以吸引和鼓励农民进入城镇，繁荣小 城镇，但国家规定必须按照城乡总体规划和上地利用总体规划，先将土地征为国 有，上市拍卖再进行商品房开发，土地的价值提升，开发建设成本也高，实际上 提高了农民进入城镇的门槛。 （五） 规划衔接问题 农村土地利用总体规划与村庄规划尽管规划目标一致，均将节约农村建设用 地作为重要0标之一，但由于规划编制的部门不同，编制吋间存在先后，如果衔 接不好，很可能在聚居点位置、产业配套、基本农田保护等方面不一致，在具体 的操作中难以落实，导致农民建房宅基地难以审批，农民集中居住点在实施中无 法