新公共管理行政革新探讨.docxVIP

　　作者鞠连和单位江南大学为了清楚地观察比较处于相同和不同发展阶段社会的公共部门改革,我们把借鉴型公共部门改革按社会发展阶段之不同分为后工业社会、新兴工业社会和处于第一次现代化过程的发展中社会三组,再择取不同组别的代表,分别考察它们新公共管理改革的内容、约束条件和适用性。 　　一、后工业社会的行政改革以1989年罗卡尔政府实施现代化改革纲要为标志,可以把法国的新公共管理改革划分为两个阶段。 　　1989年之前,改革政策主要集中于权力下放以及在新的服务框架下使地方政府和医院人员的聘用合同化,可视为积累新公共管理改革条件的准备阶段。 　　1989年政府实施现代化改革纲要,改革重点转向中央政府自身,开始采用英美模式。 　　[1]主要措施包括第一,成立类似于英国执行机构的责任中心。 　　[2]规定任何一个分支机构在与它的主管部门谈判后,都可以通过签订合约,成为责任中心。 　　到1992年,已有127个责任中心同主管部门签订了目标和资金合同。 　　第二,重新界定政府的任务,把中央政府的作用限定为规制,主要是预测、分析、政策制定、立法与评估,把中央各部承担的所有非规制的事务全部下放。 　　第三,行政组织实行目标设定和绩效评估,公务员的工资、晋升与绩效结果挂钩。 　　第四,推行全面质量管理,制定面向公众的服务宪章,优先考虑服务的可获得性,提高服务质量。 　　第五,实行部门绩效预算,议会按社会服务项目3年表决一次,财政部、议会和审计法院分别设立预算评估中心,加强预算审计评估。 　　总体而言,80年代以来,法国劳动力中公共部门占的比例大大下降;责任中心的设立,增强了组织的弹性和回应力;部门绩效预算使结果导向的管理有了坚实的物质保障,被认为是重大的现代化改革。 　　法国通常被认为是非常抵制新公共管理的国家,改革以一种非常零碎的方式进行,[3]能取得上述成就实属不易。 　　得益于以下因素一是90年代大部分时间失业率高于10、人口老龄化、各种腐败事件和民众对法国制度的信任度下降,它们与民主选举制度相结合,构成政治家决意改革和重建国家信誉的持续压力;其二,1991年马斯特里赫特条约签订后,对行政改革的影响越来越大。 　　为了维护在欧盟的领袖地位,法国必须遵循欧盟的相关规定,公共采购优先、对国企的补贴等政策难以为继,要提高为企业服务的效率和地方政府对民众服务的质量以及法国国际竞争力,必须对公共部门进行改革;其三,策略上有选择地适用新公共管理,逐步引进绩效评估、产出控制、分散管理等阻力较小的改革,并与国家整体改革相结合。 　　通过对公务员进行欧盟事务和其他国家行政改革内容的强有力的培训,增强其改革责任感;以细心规划、妥协谈判来化解阻力,使改革逐步积累并获得实质性进展。 　　日本的新公共管理改革也可分为两个阶段。 　　20世纪80年代和90年代中前期,改革围绕适度政府规模的目标进行,主要措施是国有企业民营化和缓和规制。 　　第一,仿效英国执行机构体制,在中央政府建立独立行政机构。 　　独立行政机构是执行从中央决策职能分离出来的执行职能的准自治机构,机构主管在中期经营计划配置的资源限度内,享有雇员人数、提拔和薪酬的决定权和经营性支出的决定权。 　　独立行政机构接受主管部大臣的监管,其业绩水平由独立的第三方评估委员会评估[4];第二,仿效美国政府绩效评估,建立政府政策评估制度。 　　该制度要求每个政府机关实行绩效测量,测量指标尽可能量化,并公布评估报告,加强对独立行政机构输出控制,提高决策和服务质量;第三,精简机构和人员。 　　中央政府省厅行政机构由23个削减为13个,其所属局级机构减少25,公务员数量从2000年财政年度开始10年内削减25;第四,推行地方分权。 　　中央向地方放权,废除机关委任事务,强化地方财政独立,建立中央和地方的平等协作关系。 　　日本新公共管理改革的突破性进展主要受三方面因素的影响。 　　其一,改革的压力和动力超过了阻力。 　　进入90年代,一系列危机事件使日本几十年经济高速发展、政治高效清廉的神话一扫而空,极大地调动了民众要求政府厉行改革的情绪,积蓄了强大的改革动力。 　　其二,政治家励精图治的改革欲望和管理改革的智慧。 　　同年11月28日,新政府组成仅两周,桥本便成立亲任会长的行政改革会议。 　　为了避免行政高级幕僚的干扰,桥本只邀集财经、工会和学界代表人物参与制定改革方案,使改革得以顺利推进。 　　其三,日本素来善于吸收借鉴域外发展经验。 　　这些因素均有助于化解官僚既得利益集团对改革的抵制。 　　尽管如此,改革也由于官僚势力的阻挠而带有不少局限性,如自我评估与独立评估并行,预算与绩效难以挂钩;独立行政机构履行的职能和涉及的公务员比例相对有限2?2;增加执行主管资格