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养老保险并轨法律对策研究 一、养老保险立法现状评析 人员流动可同时转移养老保险关系和个人账户储存额。再次，公务员事业单位工作人员原有保障机制陈旧、不统一，对机关事业单位的工作人员也是不公平的。长期以来，公务员和事业单位工作人员在年老的情形下，可以获得政府的物质帮助，但是各地区的养老金标准、比例并不统一。中西部地区公务员退休金拖欠并非个别现象。不同地区、不同部门的养老保障待遇差距大。[1]一旦公务员事业单位工作人员权益受损，无法从法律上找到依据。普通公务员对未来没有预期，安全感低。这都不符合我国一直倡导的依法治国的基本方略和市场经济体制的要求。在当事人的权益遭到损害时可以积极的寻求法律的救济，既有实体法的明确规定也有明确的救济程序。纵观世界上市场经济比较发达的国家，都建立了较为完备的法律制度，而且比较注重立法先行。通过立法实现机关事业单位养老保险制度的法制化已成为大势所趋。最后，为机关事业单位工作人员建立了职业年金制度，提高机关事业单位工作人员退休后的生活水平。减少了改革阻力，确保了改革的顺利进行。机关事业单位与企业养老保险双轨制问题虽已“破冰”，但养老保险立法尚不完善，还有诸多问题需要解决。2004年“人权入宪”以来，我国法制建设发展迅猛，在社会保障方面，《中华人民共和国社会保险法》的颁布施行，是我国社会保障领域立法的一个历史性的立法进步。但囿于目前的状况，《社会保险法》立足于国情，虽然有统一养老保险制度的意图，却认可单独立法。除此之外，无论是国务院的行政法规，还是各地区的地方性法规，其实都是将按照公务员法管理的单位、参照公务员法管理的机关、事业单位及其编制内的工作人员的养老保险办法进行单独立法。这是养老保险改革不彻底的表现之一。机关事业单位与企业养老保险基金的互济无法实现。而且，并轨后，养老金“双轨制”仍未完全破除，保障水平仍存在巨大差异，也就是“替代率”并未“并轨”。而这才是社会不满的根源。根据《关于机关事业单位离退休人员计发离退休费等问题的实施办法》［国人部发（2006）60号］的规定，在原制度下，事业单位职工退休时工作年限满35年的，退休时养老金待遇按本人退休前岗位工资和薪级工资之和的90%计发。有研究通过计算得出结论，在新制度下工作年限满35年，养老金替代率为73.6%，低于原制度90%的标准；但考虑职业年金后，养老金总替代率为124.1%，替代率不降反升。[2]也就是说，按照新制度，退休后的养老金收入竟然高于退休前的工资收入。根据《国务院关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》，机关事业单位的职业年金是强制性的，而在法律中，并没有强制要求企业为职工缴纳企业年金。也就是说，企业年金是企业自愿缴纳的。从2001我国国民经济和社会发展第十个五年计划纲要，就提出的建立企业年金制度，到目前为止已经15年，企业年金的缴纳水平，也仅仅维持在一个较低的水平①。而机关事业单位养老保险改革职业年金一步到位，成为强制性必须缴纳的项目。即使不考虑职业年金，现有制度中的机关事业单位养老金的替代率也远高于企业的42.9%[3]替代率。在职时工资收入本就存在差距，而在退休后，由于机关事业单位的养老金替代率高出企业很多，导致收入差距的进一步拉大。养老保险制度是现代社会工业化发展的产物，该制度基于社会共济的社会价值观，其最初的制度理念之一，就是考虑参保人收入的情况，通过养老金替代率来实现一定程度的收入再分配，使低收入群体在年老时不致陷入贫困。养老保险法律制度改革的初衷是公平，但是现状是改革尚没有触及实质问题，没有实现公平的目标，却加剧了社会不公。因此，改革的难点是如何促进制度间的融合，借鉴英国、日本等国的做法建立全国统一的基础养老金法律制度。诚然，双轨制的形成有其特定的历史原因，我国企业养老保险制度与机关事业单位分离的产生与我国的经济体制转轨的关系十分密切。20世纪80年代开始的经济体制改革中进行了“利改税”，自此，国有企业的退休金不再由财政划拨，国有企业员工的年龄结构不同，导致企业负担不同。这一问题引起了各级政府的关注，在这样的背景下，退休费用的社会统筹机制开始在国有企业中进行试点。并逐步在其他所有制形式中推广，建立了社会保险制度。1991年《国务院关于企业职工养老保险制度改革的决定》，改变了养老保险完全由国家、企业承担，职工个人也负担一部分。1995年的《国务院关于深化企业养老保险制度改革的通知》，1997年的《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，以及2005年的《国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》继续了企业养老保险制度的改革与深化，至此始终没有关于机关事业单位养老保险制度改革的行政法规。而随着改革的深入，基于身份不同而导致权益的差距逐渐拉大，这种制度安排，有违以公平、正义、平等、安全为目的价值的养老保险法