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中国环境法律体系的架构与完善 *黄锡生 史玉成 * 内容提要: 从法益分析的角度，结合环境立法发展的新趋势来判断，中国环境法律体系是以 《环境保护法》 为基本法，涵盖了环境污染防治法、自然资源保护法、生态保护法、资源循环利用法、能源与节能减排法、防 灾减灾法、环境损害责任法等七大亚法律部门，由法律、行政法规规章、地方性法规等多个层次的法律规范所 构成的体系。环境法在中国已发展成为一个体系相对完整的法律部门，但同时存在法律体系不够协调与周延、 部分法律规范互相割裂和冲突等问题。建立内在协调统一、和谐自洽的环境法律体系，需要从根本上改造现行 环境基本法，整合、理顺法律体系内部各单行法的关系，完善相关立法。 关键词: 环境法体系; 架构; 完善 2011 年 3 月，中国国家立法机关对外宣布: 一个以宪法为统帅，以宪法相关法、民法、商 法等多个法律部门的法律为主干，由法律、行政法规、地方性法规等多个层次的法律规范构成的 中国特色社会主义法律体系已经形成。国家经济建设、政治建设、文化建设、社会建设以及生态 文明建设的各个方面实现有法可依。〔 1 〕 在中国特色社会主义法律体系中，环境法律是一个重要 的组成部分，为促进国家环境管理法制化、保障公民合法环境权益、协调经济社会发展与环境保 护、促进人与自然和谐发展发挥了重要作用。然而，学界对环境法律体系构造的认识不尽一致， 环境法体系尚存在基本法 “空壳化”、单行法之间协调性不足等问题，影响了环境法律的实施效 果。中共十八大提出 “建设社会主义生态文明” 的战略目标，环境法是实现这一目标最重要的 制度保障。因此，研究环境法律体系的内在合理配置和科学建构，使其向协调统一、和谐自洽的 方向发展，无疑具有重要意义。本文对中国的环境法律体系架构做一分析，并对其未来的发展完 善做一探讨。 一、中国环境法律体系的应然架构分析 环境法律体系，是指由各环境与资源法律规范所组成的相互衔接、协调统一的有机整体。按 照不同层次环境与资源法规范的立法权限，环境法体系通常从纵向上被划分为: 宪法中关于环境 保护的规范，环境基本法、单行法律、行政法规和部门规章，地方环境与资源法规和规章几大门 类; 同时，其他部门法中有关环境与资源的法律规范、我国参加的国际法中的环境法规范也通常 * 黄锡生，重庆大学法学院教授，博士生导师。史玉成，甘肃政法学院教授，重庆大学法学院博士研究生。本文为 2012 年国家社科基金项目 “生态利益衡平的法制保障” ( 12BFX120) 和 2011 年教育部新世纪创新人才支持项目 ( NCET 11 － 0905 ) 的阶段性成果。 〔 1 〕吴邦国: 《十一届全国人大四次会议工作报告》，参见中国政府网: http: / / HYPERLINK http://www/ www. gov. cn /2011lh / content_ 1821675. htm， 2013 年 5 月 20 日访问。 被归入其中。这种分类便于了解不同环境法规范之间的效力层级关系，但不能准确揭示环境法的 调整对象及内部分工配合关系。因此，本文所重点讨论的中国环境法体系，是基于以调整对象为 标准从横向上进行的体系构造，这一体系通常以划分环境法的 “亚法律部门” 为逻辑起点。 之所以提出环境法体系的 “应然架构”，是因为中国环境法体系仍处于不断发展完善中，对 于环境法的亚法律部门，理论界尚存在不同认识。这从目前国内不同版本的环境法教课书中，不 难得到印证。其中，“二分法” 将环境法的体系划分为污染防治法和自然保护法; 或生态环境保 护法和污染防治法; 或防治环境污染法和自然资源保护法; “三分法” 则认为环境法的体系应涵 盖污染防治法、自然资源保护法、区域环境保护法和特殊环境保护法; 或防治环境污染法、自然 保护法和自然资源保护法。笔者认为，以上划分至少存在两个问题: 第一，对相关概念内涵认识 不尽一致。如上述划分中关于 “自然保护法”、“区域环境保护法和特殊环境保护法”，从概念的 内涵和外延来界定，完全可以用统一的 “生态保护法” 概念来统摄; 环境污染防治法、自然资 源保护法、生态保护法三类立法可以涵盖上述不同分类，成为相对独立而彼此协调配合的环境法 体系的基石。第二，没有关注到环境立法的新发展。在人类面临生态危机和新的环境问题不断出 现的时代背景下，环境法作为最具 “革命性” 的新兴部门法，其体系也处于不断发展、丰富和 完善之中，如随着循环经济、低碳经济及应对气候变化、节能减排的法治推进，以环境污染防治 法、自然资源保护法、生态保护法为内容的传统的环境法体系已无法容纳此类新型立法。为此， 需要对环境法的体系进行重新架构。下文从法益分