行政规划含义及性质.docxVIP

　　改革开放以来，随着我国城市化进程的不断加快，促使城市人口和资本的流动日益密集化，慢慢形成了长三角、珠三角等都市圈，相应都市圈区域内的经济逐渐走向一体化，从而形成了区域经济。 　　目前，区域经济一体化已成为我国经济和社会发展不可逆转的趋势，呈遍地开花之状，从东北振兴、中部崛起、西部大开发，到湖北省武汉城市圈一体化、河南省郑汴一体化，再到成渝经济区规划、山东半岛蓝色经济区规划的获批。 　　区域经济一体化超越了传统的行政区划界限，形成跨行政区划的区域经济。 　　而在区域经济一体化进程中，由于行政区划上的条块分割，地方政府作为地区利益代表，热衷于追求自身利益最大化，这种政府的自利性往往导致政府行为的异化，在政策的制定、行政执法等方面往往采取地方保护主义，对区域市场要素的跨区域流动和地区整合设置层层行政障碍，造成区域政府之间的竞争与冲突无所不在，使区域内市场的统一遭遇了权力行政的壁垒。 　　面对区域经济一体化进程中的现实困境———区域经济的整体性、系统性与行政区域上的条块分割之间的矛盾，原有的以行政区划为基础的传统行政规划体系难以满足经济和社会发展的客观现实需求。 　　于是，一种新型的、跨行政区划的行政规划逐渐兴起，在长三角、珠三角、京津冀等区域，我们都可以发现这种区域行政规划的身影。 　　这种区域行政规划是政府在特定区域内通过具体的措施在将来一定期限内实现的社会资源的优化配置、区域经济和社会事务的合理部署。 　　区域行政规划正逐步发展成为一种解决行政区划与区域经济之间固有矛盾、促进区域政府协作的重要机制。 　　一、区域行政规划的内涵分析一区域行政规划的涵义在我国，区域行政规划习惯上简称为区域规划，在区域经济学和区域地理学上已经是一个比较成熟的概念，然而，在法学视角上目前鲜有涉及。 　　不过，随着公共行政从传统的行政区行政向广域行政、区域行政和协作式行政拓展，以及为了调和区域经济一体化进程中存在的区域经济的整体性与行政区域的条块分割之间的矛盾，在我国行政机关的正式文件中，对其已有所规定，如2005年5月国务院在《关于加强国民经济和社会发展规划编制工作的若干意见》国发［2005］33号中明确指出区域规划是以跨行政区的特定区域国民经济和社会发展为对象编制的规划，是总体规划在特定区域的细化和落实。 　　国家发改委在2006年4月25日发布的《关于区域行政规划的若干问题》中规定区域规划是以跨行政区的经济区域为对象编制的规划。 　　2010年4月1日浙江省人民政府办公厅转发省发改委《关于我省十二五规划编制工作若干意见的通知》浙政办发［2010］39号中指出区域规划是以跨行政区的特定区域国民经济和社会发展为对象编制的规划，是国民经济和社会发展总体规划在特定区域的细化和落实，是编制区域内各级国民经济和社会发展规划总体规划、专项规划的依据。 　　可见，区域行政规划是区域政府在特定区域内通过具体的措施在将来一定期限内实现的对跨行政区社会资源的优化配置、区域经济和公共事务进行合理部署的一种行政规划模式，区域行政规划是具有独特个性、特殊的行政规划类型之一，具有区域性、行政性和经济性特征。 　　区域行政规划不以固有的行政区划为界限，超越了固有的行政管辖，强调的是跨区域政府之间的沟通与协作，以及制定与实施过程中的参与和对话，体现了政府规划权在行政主体之间的运行关系。 　　二区域行政规划的分类分类是为了科学地说明对象，可以说，没有分类就没有科学。 　　对区域行政规划进行类型化研究，对于进一步认识区域行政规划，正确理解其性质具有法律层面上的重要意义。 　　为了对区域行政规划进行更加切合现实法治的研究，笔者认为可以从以下三个角度对区域行政规划进行分类。 　　其一，以区域行政规划的编制机关不同为标准，可以将区域行政规划分为共同上级机关统一编制制定的区域行政规划与区域行政机关平等协商共同编制的区域行政规划。 　　前者的编制主体包括国务院及其各部委和区域的共同上级政府机关及其职能部门，这主要是基于我国《宪法》第89条、《中华人民共和国地方各级人大和地方人民政府组织法》第59-61条对中央和地方职能划分、地方行政机关作为上级行政机关的执行机关的法律定位。 　　可见，中央政府对于全国范围内的经济和社会等公共事务具有管辖权，区域的上级政府对所管辖区域内的经济和社会公共事务具有管辖权［1］。 　　而后者起主导作用的是区域地方政府，由区域地方政府共同参与区域事务的协调和管理。 　　这种模式以20世纪90年代美国的都市区域主义为代表，其对世界其他地方进行跨行政区管治和协调发展的探讨产生了较大影响，也为解决行政区划与经济区域之间矛盾提供了新的思路，即基于自愿参与、平等协商，以弹性、动态协作的方式，通过精心规划、充分协调、科学管理来实现区域的共