民营化与公私部门的伙伴关系.doc

译者前言 民营化与政府治道变革 民营化在当代政府改革中的地位 自19世纪70年代末以来，全世界范围内掀起了汹涌澎湃的行政改革浪潮。“当代行政改革是在世纪之交和时代转型的环境下推行的。改革既是对数十年来行政管理实践的检讨和反思过程，同时也是对新时代、新环境的自觉适应过程。打破传统的行政模式，建立适应后工业社会和信息时代的‘后层级制行政模式’，既是时代对改革的迫切要求，又是当代行政改革的自觉目标。致力于传统行政模式向新行政模式的转换，使得当代行政改革具有划时代的重要意义。 激进改革的时代必然是新概念、新理论、新模式、新机制层出不穷的时代。然而，俯瞰这一五光十色、光怪陆离的“新生事物”大观园，有一个影子似乎随处可见。这就是“民营化” ——“更多依靠民间机构，更少依赖政府来满足公众的需求。在产品服务的生产和财产拥有方面减少政府作用，增加社会其他机构作用的行动。（除另有标注者外，本前言中的引文全部出自本书。） 从理论上来看，公共选择和新公共管理（管理主义）无疑是当代行政改革的主导理论。公共选择理论的独到之处在于：与传统行政学致力于改革完善政府本身不同，公共选择关注的中心是政府与社会的关系。它认为“没有任何逻辑理由证明公共服务必须由政府官僚机构来提供”，摆脱困境的最好出路是打破政府的垄断地位，建立公私机构之间的竞争。可以看出，民营化既是公共选择理论的逻辑结论，又是公共选择济世药方中的一味主药。至于另一个主导理论“新公共管理”，在萨瓦斯看来，它是“一系列创造性改革的通用标签，其最显著的特征是将市场机制引入政治领域。……民营化显然属于新公共管理的主流，体现了新公共管理的所有特征。……从这个意义上讲，民营化就是新公共管理”。 作为一种变革战略，民营化在实践中的地位毋庸置疑。政府“治道变革”含义广泛，但从大的方面来说，无非是“政府职能的市场化、政府行为的法制化、政府决策的民主化、政府权力的多中心化。政府职能的市场化包括国有企业的民营化、公共事务引入内部市场机制等”。美国公共行政学会前会长马克霍哲曾对当代行政改革的主线做了这样的评论：我们的社会处在一个关键的交叉路口。公众对政府的生产力低下正在失去耐心。两条变革途径似乎正在分叉：一是高举民营化大旗，利用民间部门高效率、低成本地提供必需的公共服务；另一条是公共部门提出一系列创新方案，改善对公众的服务并重新获得公众的信任。作为后一种变革途径的积极支持者，霍哲对民营化战略持有怀疑和保留态度。但是，在他提出的公共部门的创新方案中，建立伙伴关系是核心要素之一。所要建立的伙伴关系包括社区伙伴（公民与志愿者）、私营部门伙伴、非营利组织伙伴等，而这些恰恰是民营化的重要形式。换言之，表面上与民营化战略针锋相对的内部改革战略依然摆脱不了民营化。 从未来角度看，民营化无疑是各种政府新治理模式的核心要素。奥斯本、盖布勒提出的“企业化政府”模式，可以说是用市场机制重塑政府的典范。书中提出的企业化政府的十大原则，几乎都与民营化有着千丝万缕的联系。起催化作用的政府是一种把政策制定（掌舵）同服务提供（划桨）分开的体制，而权力转移、公私联合、伙伴关系等是起催化作用的政府的主要手段。值得一提的是，“掌舵而不是划桨”这一提法本身，就源自萨瓦斯的早期著作。此外，社区拥有的政府、竞争性政府、受顾客驱使的政府、有事业心的政府、以市场为导向的政府等原则，都与民营化息息相关。在对公共管理未来模式的研究和探讨中，彼得斯提出了未来政府四种“更为系统的战略构想和模式”：市场式政府、参与式国家、弹性化政府和解制型政府。但正如他本人所言：“除市场模式外，其他治理模式并没有一个明确而完整的理论表述……尽管每一个模式所提出的解决问题的方案各有不同的目的，但是这些模式对问题的分析和所提出的解决方法却有相似之处。大多数的改革都会带来这样的后果：‘架空’政府，并降低政府尤其是职业公务员在社会中的作用。日耳曼行政传统的国家受宪政体制的限制，行政现代化主要是在现存的制度框架下进行管理手段、方式和过程的革新，即“非连续渐进式行政改革”。指导和调控新模式（the new model of guidance and steering）可以说是这种改革的标志，其构成要素则包括“结果导向的预算制度、测定行政活动产出的成本、商业会计制度在公共部门的应用、吸引外部资源／合同出租／私有化、开放竞争”等。可以看出，指导和调控新模式也深深打上了民营化的烙印。 从主导理论、变革战略、未来模式诸方面看，民营化无疑具有举足轻重的地位。也许正是由于这一点，萨瓦斯于1987年出版的著作《民营化：改善政府的要径》被译为13种语言出版。然而，在关于当代行政改革的中文文献中，有关民营化的研究还相当零散和肤浅。《民营化与公私部门的伙伴关系》一书的翻译出版因此具有里程