西方行政服务理论评述.docxVIP

　　本文作者李玉耘工作单位中国社会科学院二十世纪60年代以后公共行政理论丛林的形成既是公共行政学学科自身发展的必然结果，更是公共行政学对现实社会急剧变化所作出的理论回应，有着深刻和复杂的经济、政治、社会和文化背景。 　　二战结束后，西方资本主义国家进入一个黄金时代，呈现出一派繁荣的景象，然而到了上世纪60年代，整个西方世界的经济、政治、社会、文化开始暴露出一系列问题和矛盾。 　　在经济方面，西方国家的繁荣景象慢慢消退，开始滞胀，政府财政收入大幅减少，而后出现的石油危机更是雪上加霜，引发经济危机，导致各国经济不断衰退，财政状况急剧恶化，再也无法支撑福利国家政策。 　　在政治方面，西方资本主义国家的政府机构不断膨胀，办事人员数量猛增，官僚体制走向僵化，公共服务效率和质量低下，引发了民众对政府的不满。 　　在社会方面，西方国家受暴力、吸毒、失业、种族冲突、环境污染、生态失衡等社会问题的困扰，并不断受到民权运动、新左派运动的冲击。 　　在文化方面，微电子技术、计算机技术和通信技术的发展对人们的生产和生活方式产生了巨大影响，人们的思维方式日益理性化，从而使得社会文化的整体氛围笼罩着浓厚的理性化色彩，一定程度上冲淡了对伦理道德价值的诉求，相反，以个人主义为价值诉求的嬉皮士文化成风。 　　个人主义的过度发展，一方面造成物欲横流，道德价值普遍贬值，另一方面，导致价值相对主义日益流行，是非善恶的标准越来越模糊，致使一些人在满足基本物质需要后，丧失了生活的意义和目标，感到空虚无聊或苦闷彷徨[1]。 　　总体看来，二十世纪六十年代，西方国家面临着经济衰退、官僚机构僵化、社会动荡、传统价值缺失等问题，而当时的传统公共行政理论不能为政府提供有效的理论指导。 　　于是，各国学者为消除政府面临的危机，寻求良好的治理之道，展开广泛而激烈的讨论，随之，新的公共行政学理论纷至沓来，出现百家争鸣、百花齐放的繁荣局面，使得行政学理论一时显得比较庞杂。 　　但是，细加分析，这些公共行政学理论可以按照目标取向分为两大类一是工具理性取向的行政理论，即把公共行政看作一门管理技术，坚持效率至上；二是价值理性取向的行政理论，即认为公共行政是民主治理的重要组成部分，强调公共行政的公共价值。 　　前者主要包括新公共管理理论、整体性治理理论，后者主要有新公共行政理论、新公共服务理论和公共价值管理理论见表1。 　　正如表1所示，工具理性取向的公共行政把公共行政看作是一门以效率为导向的管理技术和科学，本文称之为行政科学。 　　工具理性取向的公共行政具有以下特征1坚持效率标准。 　　一般而言，行政效率指国家行政机关及其行政人员从事行政管理活动的产出同所消耗的人力、物力、财力等要素之间的比例关系。 　　[2]320因此，为了追求效率，主要从投入和产出两个方面入手，具体表现在通过严密的程序和规则严格控制投入或者利用精确的结果评估促进产出的最大化。 　　2理性—自利人的假设。 　　在工具理性的视角下，无论公务人员，还是普通民众，都是自利的，具有机会主义、欺诈、自我服务、怠惰的特性，也往往是不被信任的，所以，公务人员需要受到严密的程序的约束，或者受绩效评估的监督。 　　换句话说，公务员一直处于被控制的状态。 　　同样，普通公众不被提倡参与公共事务，更多的是被动接受公务人员提供的各种服务。 　　3实证的研究方法。 　　工具理性取向的行政学主张把自然科学研究方法运用于行政学研究中，通过访谈、观察等随机抽样的调查方法来收集资料，利用数理统计知识和计算机软件来分析和处理数据，使用大量的模型和公式来表示推导过程、因果关系和结论。 　　这种方法的特征在于主张价值中立，应然和实然分离；主张预测控制，认为科学研究的目的是为了获取知识，以便预测和控制社会与自然；主张经验科学，用自然科学的方法论研究社会现象；主张寻求通则，发展超越时空的规律性知识体系；主张化约主义，认为复杂的现象可以简化为其各组成部分加以理解；机器隐喻，视整体为一架机器，可以拆分进行研究。 　　[3]4管理者的角色定位。 　　新公共管理理论反对价值中立的做法，认为政府应像企业一样运作，积极追求效益的最大化，整体性治理理论纠正了新公共管理理论的过激做法，但仍是新公共管理的逻辑。 　　总之，它把政府看作卓有成效的管理者。 　　下文将详细介绍主要代表理论，即新公共管理理论和整体性治理理论。 　　1新公共管理理论二十世纪70年代末80年代初，西方各国为解决政府所面临的财政、信任和政治三大危机，提高公共服务的效率和质量，掀起了一场以市场为导向的行政改革，上世纪90年代的政府再造运动更是将其推向高潮，学术界称之为新公共管理运动。 　　尽管不同的国家行政改革的方式、范围、侧重点、程度有所不同，但是改革的理论基础