公共政策概论课件.docVIP

PAGE 1 - 第一讲　　公共政策的基本要素 ──以《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》为例 　　一、引言　　公共政策是社会公共生活中常见的现象，也是政府主要的行为方式之一。公共政策的有无以及公共政策质量的高低，都影响着我们每个人的利益和现实生活。作为社会公众，我们更多地关心那些与我们切身利益密切相关的政策。作为政府，我们更多地关心公共政策能否解决社会的公共问题，实现社会的公共利益。作为公共政策的研究者，我们更多地关心公共政策产生和发展的基本规律。 ?现有对公共政策的研究主要关注三个方面的内容：一是公共政策的基本理论，主要涉及政策是什么，政策应该解决什么样的问题，政策怎样才能有效地解决问题，政策的功能是什么等内容。二是公共政策的过程，主要涉及政策问题构建、政策方案制定、政策方案的合法化、政策方案执行、政策实施监控、政策效果评价、政策调整和政策终止等内容。三是公共政策的方法论，主要包括政策分析的方法论，比如事实分析、价值分析、规范分析、可行性分析和利益分析；也包括政策运作的方法论，比如决策模型、政策方案优化的技术、政策评估的技术等内容。　　就任何一项特定的公共政策而言，它通常都要具有一些基本的要素。这些要素有机的协调起来，就构成了一项完整的公共政策。这正是本讲所要重点强调的内容。我们将以《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》的出台作为案例，来分析公共政策通常都包含哪些基本要素。 　二、《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》　　1．1982年5月12日，国务院公布了《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》（[1982]79号）。　　2．1982年10月25日，民政部和公安部联合发布《城市流浪乞讨人员收容遣送办法实施细则》（民[1982]城80号）。　　3．2003年6月18日，国务院第12次常务会议通过《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》，6月20日正式颁布，8月1日正式实施。　　4．2003年7月21日，民政部发布2003年第24号令，公布《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法实施细则》，2003年8月1日正式实施。　　5．2003年9月26日，国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议，研究贯彻实施城市生活无着流浪乞讨人员救助管理等工作。 　三、从收容遣送到救助管理的变迁　　（一）政策的理念或价值观　　1．任何政策都隐含着特定的价值观，政策制定主体的价值观念无疑会渗透到政策当中。由于主观和偏好因素的影响，政策制定主体的价值观并不一定就是社会的价值观。理想的政策应该能够树立正确的社会价值观。　　《收容遣送办法》及其《实施细则》体现的是相对消极的价值观，《救助管理办法》及其《实施细则》体现的是相对积极的价值观。　　这涉及到对城市（生活无着的）流浪乞讨人员的定位问题。　　2．《救助管理办法》体现了尊重弱势群体及其合理利益的观念。 （二）政策目标　　《收容遣送办法》是为了“维护城市社会秩序和安定团结”，《救助管理办法》是为了“保障基本生活权益，完善社会救助制度”。　　单就这两个目标本身来讲，都没有什么不合适的地方，都是社会发展所需要的。这是公共政策的目标普遍具有的特性，即：目标本身都具有合法性和合理性。 （三）政策对象：　　就象企业需要确定特定产品的目标群体一样，公共政策也要有针对性，也总是要选定特定的目标团体作为政策对象。政策对象可能是社会全体成员，也可能是部分社会成员。　　《收容遣送办法》针对的是“流浪乞讨人员”，《救助管理办法》针对的是“生活无着的流浪乞讨人员”，职业乞讨人员不在此列。　　《救助管理办法实施细则》进一步明确为“因自身无力解决住宿、无亲友投靠，又不享受城市最低生活保障或者农村五保供养，正在城市流浪乞讨度日的人员”。这四个条件应当理解为需要同时具备。　　从政策条文上来界定政策对象比较容易，但实施的过程中如何确定就会相对困难。（四）政策主体：　　广义上来说都是政府。就此项政策而言，都是政府的行政机构。再具体一些，《收容遣送办法实施细则》的政策制定主体是民政部和公安部，《救助管理办法实施细则》的政策制定主体是民政部。从政策执行的主体上来说，两者都涉及到民政部门和交通部门以及相关地区的人民政府，前者涉及收容遣送站和公安部门，后者涉及救助站和公安、卫生、交通、铁道、城管部门，甚至还包括社会组织和个人。　　可以看出，政策制定主体可以只是政府，但政策执行主体却可能包括更广泛的社会行为主体。　　（五）政策手段：　　收容时代基本上是以管制的手段为主，遣送时代基本上是以救助和服务为主。这符合当前政府改革的主潮流。但是是管制还是服务是总体而言的，两项政策都包含着约束性的条款和激励性的条款。 六）政策资源：　　《收容遣送办法》规定可以收取相应的费用，《救助管理办法》规定