市场经济条件下城市规划的权利构型.doc

市场经济条件下城市规划的权利构型 1政治.城市规划.市场 市场经济制度的确立对城市规划的影响是决定性的， 市场使城市的各部分都成为活跃的经济单元，并使城市本 身成为一个完全开放的体系，许多崭新的力量可以在无数 点中的任何一点上改变和增长。这种制度在某种意义上说， 消弱了政治权威的个人影响，改变了城市规划体系中的权 利关系，并使这种关系趋于复杂，但却为城市的社会经济 发展创造了更广阔的空间。市场体制引起了政府规划职能、 社会利益集团、公众及个人要求等权利关系的新变化。处 于社会转型期的城市规划由于权利构型还不稳定，甚至可 以说还没有真正适应从计划到市场的这种转变，从而使城 市规划从制订到实施管理时常陷于自相矛盾之中。其原因 有时是政治权威对规划进行不合理干预，有时是由于城市 规划立法体系不完备，或者有时是受社会利益集团影响造 成的。城市政府中的许多行政权威一只脚已踏入市场经济 的门槛，另一只脚还留在计划经济之中。这使他们不能从 政府市场的崭新关系的前提下对城市规划实施控制。这往 往是导致我们许多城市规划失败的原因之一。事实上，政 府与市场的关系问题，既是政治学也是经济学的核心问题， 在这个意义上说，它也应是在市场经济条件下城市政府对 城市规划实施控制的实质和出发点。在市场经济条件下城 市规划既是一项社会经济活动，又是一项政治活动，它更 是一项法律活动。 2城市规划中的权利构型 城市规划的制订和实施及其在政治市场架构中的功能， 都隐含着权力的运作关系。《简明不列颠百科全书》把权力 定义为：“一个人或许多人的行为使另一个人或其它许多人 的行为发生改变的一种关系”。而人们通常将权力看做是 一种起控制或强制作用的支配力量。 所谓“权利构型”在这里用以界定城市规划中的权利 结构的总体关系。具体而言，“权利构型”即联结城市规划 各种权利关系的总体架构，它决定城市规划从制定、实施、 管理这一过程中解决问题的可能途径与范畴，甚至决定规 划师进行规划编制的可能方式和思路，决定城市规划运作 的现实形态。 人们在特定时期形成的城市规划完全由这种权利构型 所统摄，形成特定的城市规划体系网络，权利构型从内部 对所控制的事物进行调整、解释，赋予它们以特定的秩序。 计划经济体制下，城市规划的权利构型基本上是一种 单向的权利决定关系，政府是经济活动的主体，作为政府 行为的城市规划只不过是国民经济计划的具体化，公众和 社会利益集团只能处于被动受控地位（见图1）。 1计划体制下城市规划权利构型 计划经济体制下的城市规划权利构型是典型的权威制 度的表现，这种制度往往以简单的方式对社会采取严格的 控制，与此同时，这种体制还造就了大量的行政权威，行 政权威的作用有时可以使规划师处于绝对卑微的角色而只 能顺从，城市规划因而才形成“墙上挂挂，纸上画画，不 如领导一句话”的局面。而公众和社会利益集团更必须遵 从“计划”的严肃性而牺牲一切可能产生的合理与不合理 的要求，并洋溢在计划经济的一片祥和气氛之中。 市场经济打破了这一派祥和之气，经济活动的主体由 政府变成企业，同样作为政府行为的城市规划则是对城市 资源和发展要素在城市这一特定空间环境下，按市场经济 的法则进行综合协调和配置。城市规划是政府强化政府宏 观管理职能，对各种资源要素从宏观上进行引导和限制的 重要手段。在市场条件下，城市职能趋于多元化，城市规 划将面对公众、社会利益集团等利益主体，并体现政府的 立场，其权利构型呈现较为复杂的作用关系（见图2）。 图2市场体制下城市规划权利构型 市场经济条件下，尽管企业成为经济活动的主体，但 城市规划的主体仍旧是政府，所不同的是，一方面，市场 经济本质上是法制经济，因此，政府对城市规划的控制更 应强调法制管理，健全的规划法律体系是城市规划有效实 施的根本保证。另一方面，城市规划师的工作在反映政府 立场的同时还必须同时考虑公众和不同社会利益集团的要 求。打一个比方，规划师就象一个顶盘子的杂耍演员、从 不同方向，不同利益集团抛过来的盘子在规划师这里都需 要进行平衡，规划师所扮演的基本上是一个咨询策划者的 角色。规划师在协调和平衡各种利益的前提下，提出规划 文本，一般情况下，其委托主体是政府，政府审批规划并 将其变成具有法律效力的法律文本，并纳入管理程序，这 个法律文本将对公众和社会利益集团起控制作用，同时对 政府的行政行为亦构成相应的约束。在这种权利架构中， 社会利益集团的影响显著增加了。它们有时甚至可以直接 影响政府，有时社会利益集团可以直接成为规划项目的委 托主体，这种委托主体对城市规划的影响很大，它有时可 以直接影响政府的行政权威，从而使行政权威越出政府和 法律对他的授权，以个人命令取代法律程序的方式对该利 益集团规划的项目予以确认。这是市场条件下城市规划权 利关系的一个负面情