行政管理学概论-绪论-主讲教师：笪素林.pdfVIP

行政管理学概论 绪论 主讲教师：笪素林 第一节 行政管理学研究的对象及主 要内容  一、行政的涵义  行政管理学是研究“行政”的知识体系。要懂得行 政管理学是一门什么样的学问，首先就得了解和把握 行政的涵义。  (一)国内外学者对行政涵义的解释和分析 　　行政虽是一个古老的概念，但并非从来就有。它随着 国家的产生而产生，是国家的一种基本职能。在我国古代， 行政是执掌政务、推行政令的意思。如远在2000多年前 的《左传》中，就有“行其政事”、“行其政令”的记载。到 了近现代，中西方学者根据不同历史时期、不同国家的政 治结构、政治历史和政治实践，从不同角度或不同层面来 分析和解释行政，赋予行政以不同的涵义。概括地说，大 体有以下几种：  1.从“三权分立”的角度来理解行政  法国启蒙思想大师孟德斯鸠把管理国家的活动分为立法、 行政、司法三类，主张这三种权力由三个独立的部门掌握， 以使相互制约和平衡。以后的学者，以此理沦为基础，认为 “行政”就是指与立法、司法并立的“三权”的一部分，认为 “行政乃是政府行政机关所管辖的事务”。 2.从政治与行政的分离及不同功能的角度来解释行政  西方早期的一些政治学家和行政学家，把政治与行政相 分离，认为政治是国家意志活动的领域，主要指国家政策的 制定；行政是指实现国家目的的方法和技术，主要是指国家 政策的执行。如美国学者F.J.古德诺在他的名著《政治与行 政》一书中，明确提出国家功能两分法，认为“在所有的政 府体制中都存在着两种主要的或基本的政府功能，即国家意 志的表达功能和国家意志的执行功能”，前者谓之政治，后 者即是行政。  3.从管理功能的角度来分析和释义行政 　　这种观点认为凡是管理活动都是行政，并从管理的特 点和功能方面来释义行政。如美国著名行政学家L.D.怀特 在其1926年所著的《行政学导论》一书中说：“行政乃 为完成某种目的时，对许多人所作的指挥、协调和控制。” 美国行政学家J.M.费富纳在1930年出版的《行政学》一 书中也有同样意思的解释：“行政就是由一些人的协调的 努力，使政府的工作得以做成。”这种观点从管理的功能 及其过程的角度来考察行政，突出管理的特点，强调行政 的动态性，对于我们把握行政的涵义有重要的参考意义。 4.从综合的角度，全面地概述行政 　　 一些政治学家和行政学家认为，行政是一个广涵义、 多功能的概念，应该多方面、多层次、综合地分析行政。 我国台湾学者吴挽澜在其所著的《行政学新论》中是这样 概述行政的：“行政实系指政府机关依据国家的政策和法 令，为达成工作目标，对有关之人、财、事、物、时、空 等作有效运用之施政行为。简言之，行政便是化政令为具 体行为的一种过程。此种过程，若就行政的效能观念来论， 即是输入政令．经由行政系统输出为民服务的绩效。”显 然，这种解释具有综合性的特点。  (二)科学理解行政的涵义  国内外学者对行政的各种解释和分析，对理解什么 行政有重要的参考价值。要科学地说明行政，应当首先明 确以下几个方面的关系： 　第一，要明确行政与国家的关系。我们这里所说的 行政，是国家行政，是一个国家概念，是国家事务的 管理。行政的主体是国家行政机关及其工作人员，行 政的客体或内容是国家事务，行政的基础是国家权力。 行政活动是国家意志的贯彻和执行，因此，行政是国 家的行政，它是为实现国家的社会目标进行活动的。  第二，要明确行政与管理的关系。行政是管理，因此 它具有管理的一般要素和特点；但行政只是管理的一 种，是有特定意义的管理。只有通过同家行政机关对 国家各种事务所进行的管理，才是行政管理。  第三，要明确行政与法律的关系。行政虽然也是一种 管理活动，但它同非行政性的管理活动有一个显著的 区别，即行政是一种以国家强制力为后盾的管理，一 切行政活动均以法律为依据，要依法管理。在现代国 家，国家行政机关的组织形式、职能、权限、责任， 国家行政人员的职责、权利、义务，国家行政机关行 使职权和实施管理的原则、方式、方法、程序等，都 必须以法律为基本依据，不得越出法律规定的范围。 从这个意义上说，行