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我国农村基础设施投资机制的重构 内容摘要：当前我国农村基础设施供给不足的问题十 分突出，在很大程度上制约建设新农村的步伐，并影响农 民实际生活水平的提高。要改变这一状况，必须建立和完 善农村基础设施的有效投资机制。本文在分析我国农村基 础设施投资存在问题的基础上，提出了重构投资机制的对 策建议。关键词：农村，基础设施，投资机制 农村基础设施是指为农村经济社会发展和农民生活提 供较长时期服务的设施。根据其所提供的服务功能的不同， 包括生产服务设施、生活服务设施和兼有生产与生活服务 功能的设施等。总的来看，目前我国农村基础设施的供给 与城市相比、与农民的需要相比，还存在着相当大的差距， 亟需通过进一步完善投资机制来尽快扭转这一局面。 我国农村基础设施投资存在的主要问题 财政投资总量不足，投资结构不合理。农村基础设施 大多属于公共品，这决定了政府的基本投资主体地位。但 据资料显示，改革开放以来，国家财政对农业基建投资数 额始终偏低，尤其是20世纪90年代中期以来，财政农业基 本建设支出占财政农业支出的比重大多数年份在20%?3 0%。 （王永莲，XX ）。而从投资的结构看，仍偏重于大江大河的 治理，直接用于改善农业生产条件和农民生活条件的基础 设施的投资比例偏小。而大型水利工程和生态建设是城乡 共享的基础设施，这种投资当然重要，但并非完全由农民 受益，不是纯粹的农村基础设施投入。加之地方政府（尤其 是县乡政府）财政困难、缺乏投资能力，这又客观上加剧了 农村基础设施投资结构的失调。 投资主体单一，且存在职责错位问题。农村基础设施 虽大多是公共品，但其中相当一部分属于准公共品。根据 公共品理论，这时政府作为唯一投资主体反而不利于投资 效率的提高。吸引社会投资加入，既可弥补政府投资的不 足，又有利于提高投资效率。然而，我国大部分地区的农 村集体经济多己没有能力进行农村基础设施的投资，即使 投资，也是采取向农民集资和收费的形式，而这又极易产 生加重农民负担的“三乱”问题。至于农民个人投资，一 是进入20世纪90年代后，农民增收缓慢，闲置资金较少, 收入主要用于个人日常消费或购置家庭固定资产，整体上 缺乏投资能力；二是在农民整体收入不高的状况下，有一 部分先富裕起来的农民具有投资实力，但由于国家缺乏明 确的鼓励农村基础设施投资的政策或法律，造成农村基础 设施的产权不明晰，难以保证按“谁投资、谁受益”的原 则来运作，进而影响了这部分农民投资的积极性。从民间 投资来看，由于农村基础设施投资具有风险大、投资期长、 回报率低等特点，再加之缺乏足够的政策、法律支持，决 定了利益导向的民间资本一般不愿意向农村基础设施投入。 因此，政府事实上成为几乎是唯一的农村基础设施投资主 体。 投资资金使用分散、投资项目交叉重复现象突出，降 低了整体投资效益。由于我国仍处于经济转轨时期，现行 的投资政策深受计划经济的影响，支农资金（包括投资）分 属多个政府部门管理，各部门对政策的理解、执行和资金 使用要求各不相同，政策之间亦缺乏有机的协调。目前最 突出的是发改委、科技部门、财政部门和农口各部门之间， 以及各部门内部机构之间，分配管理的资金在分配上还没 有形成一个有效的协调机制。资金的多头管理一方面造成 重复投资，另一方面加大了管理成本，从而造成资金的浪 费。 重构我国农村基础设施投资机制的对策建议 建设社会主义新农村，实现城乡协调发展，要求基础 设施投资的重点逐步转向农村，转向与农民生产生活更直 接相关的基础设施上来。为此，一是要加大农村基础设施 投资规模，二是要进一步优化农村基础设施投资结构。而 现有投资机制肯定是无法承载这一重任的，必须重新构建 农村基础设施投资机制。 创新农村基础设施政府投资体制，通过重新合理划分 投资职责，强化地方政府的投资主体地位。之所以要强化 地方政府，尤其是基层政府的投资主体地位，是因为基层 政府在提供与农民生产和生活直接相关的基础设施方面有 着天然的优势，可以更容易地作出正确的决策并节省管理 成本。但由现行分税制及农村税费改革后形成的财力分配 格局所决定，基层政府并无足够的财力履行这一职责。对 此，一个直接的解决办法就是根本改革和调整现行财政体 制，重新划分财力。但这在短期内肯定难以做到。笔者认 为，近期解决此问题的思路有两个：对现行中央财政的转 移支付制度进行微调，将上级政府投资权下放节省的资金 和一部分现行体制的专项转移支付资金，用于增加对地方 的一般财力性转移支付，以此作为地方政府履行投资职责 的一部分财力；开辟新的资金来源渠道。目前，土地出让 收入在地方政府可用财力中占相当大的比例。有些县、市 土地出让金收入已经占到财政收入的35%左右。将土地出让 金的一部分用于农村基础设施建设，符合国家“三农”政 策方向，是既合情又合理的一