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澳门公职廉政建设探索 澳门廉政公署助理专员 陈锡豪 本文刊登於由澳门廉政公署出版的《「倡廉守法」研讨会论文集》 (2002 年 9 月) 澳门是一个常住人口只有四十多万的小城市，面积只有二十多平方公里，政府也是微型政府， 然而麻雀虽小，五脏俱全。除国家外交和国防事务外，基本包含所有政府功能。目前，澳门公 职人员数目约为 17,500 人，这个数字在很多国家，可能还不及一间私人公司的员工数目。然 而，过去这支为数不大的公职队伍的贪污情况却成为澳门这个小城的一大诟病。 今年是澳门廉政建设的十周年，但这个十年，是从反贪机构的成立，或更准确地说，是反贪机 构「开张营业」那天来算起，若从廉政建设较完整的历程来看，则可再上溯 17 年。这些资料 可从为大家准备的《廉透清风》特刊中找到，在此不再详赘。但不管从哪个时段来看，我们都 可以简单地把 1999 年 12 月澳门特别行政区的成立，作为廉政发展较明显的一个分水岭。 如上所述，围绕公务员出现的贪污渎职现象曾经非常普遍，贪污甚至成为约定俗成，半公开化 的行为。直至特区成立，政府在反贪问题上，宣示强硬立场，再三强调绝不容贪污风气持续。 在政府和立法会的大力支持下，新成立的廉政公署无论在资源上或是法律层面上，都得到了前 所未有的充实。而事实上，廉署通过这两年多来的有力打击，确已收到初步遏止贪风之效。这 从几次关於廉政工作的问卷调查中，得到较客观的认同。同时，较令人乐观的是，现时大部分 的贪污个案，多与沿袭的不良惯性有关，较少新生的模式。然而，现时围绕公务范畴所出现的 贪污现象虽已不能说仍旧普遍，但确实依然存在，只是形式有所改变，从明目张胆改为暗渡陈 仓；大规模的有组织性贪污较难成事，便暗地小规模、小组织的运作；小贪小索的事仍时有发 生；廉政意识，在公务员队伍中，可说仍只在萌芽阶段，尚待巩固。 加强监督审查，立法堵塞漏洞，可以减少滋生贪污的土壤，然而随着时代的发展，法律始终会 出现滞後性。公务员若不能从根本上确立牢固的廉政意识，让廉政勤政成为公务行为的首要准 则，则即使施以严刑峻罚，也只能消极地起到一时遏止表面腐败行为的作用，反贪工作也只能 达到治标之效。廉政建设，是高层次的道德建设，如何有效倡导公务员持廉守正，是澳门廉署 高度重视的一项课题。 如前所述，澳门是一个地小人稠的小城，公职队伍也有与其他地方不太一样的特点；现在，本 人就澳门公务员的情况及一些历史背景作一简述。 澳门特别行政区於 1999 年 12 月 20 日成立，在政权交替的前後，公职人员也曾出现新旧交替 的情况。在前澳葡政府管治时期，中高层公务员一般由葡籍人士担任，而基层人员则以华人居 多。为使政权交替不至影响新政府的稳定运作，前政府在八十年代中开始，逐步在社会上有计 划地吸纳具大学学位的专业人士，经系统性培训後，安排於不同政府部门工作。当中绝大多数 成为各部门中的中层人员。与其同时，政府亦支持高等院校持续开办公共行政和法律等相关学 位课程，制造良好条件培训高级公务人员。及至特区成立前後，这批人当中，不少成为现时特 区政府的中高级公务员。新成立的特区政府，也把这批中高级人员全数分批送往先进地区培 训。可以说，对於造就一支精干的公务员队伍，新旧政府都先後付出了大量的资源和心血。 当时这种系统性的招聘多以大学学历作为进入公职的最低门槛，而社会上具备大学学位的又多 为年轻一辈，所以，被政府吸纳者亦多为年轻人，他们虽有理想有魄力，但大多缺乏足够的社 会经验，对当时存在政府内的各种不正之风，即使未会认同，但碍於习非成是的风气既成，一 时也无力改变现状，他们有独善其身的，也有不知不觉间随波逐流者，市民虽有强烈的廉政诉 求，无奈廉政建设只流於形式。 自八十年代中至今，经过近二十年的新陈代谢，现时的公职队伍基本已呈稳定。而这段发展历 程，也形成了今天澳门公职队伍的一些特点：1.澳门公职队伍的整体规模不大，但业务完整和 多元化；2.根据本年三月的公职人力资源统计资料显示，在撇除教师、保安人员和基层工人 後，真正在政府中担当日常行政工作的约 7000 名公职人员中，约半数具备大学或以上的教育 水平，而作为公职中的中坚阶层的技术员以上层级，则有约八成具备本科学位，且绝大部分均 曾接受政府的正规再培训，从文化水平来看，是一支教育水平不低的行政队伍；3.根