行政管理学教案.docVIP

第一讲 导论（4学时）学习要求：　　1、 理解行政概念的基本内涵、行政管理学的概念、研究对象和特点。　　2、了解行政管理学思想产生和发展的历史线索，各阶段的代表人物和思想观点以及该学科发展的现代趋势。学习重点：　　1、 行政概念的内涵、政治行政观与管理行政观。　　2、 行政管理思想的发展阶段、代表人物及思想观点。 　一、 行政概念的阐释　　（一）行政概念的提出　　行政活动伴随国家的产生而出现。然而，“行政”作为一个科学范畴提出并受到人们的关注，则始于在国家活动领域中将政治与行政做出明确区分，由此导致公共行政（或政府行政）概念的出现。　　对政治与行政的区分做出重要贡献的是威尔逊和古德诺。威尔逊的著名论文《行政之研究》（1887）和古德诺的名著《政治与行政》（1900）中提出的政治与行政两分法的观点，被公认为开创了公共行政学的传统。威尔逊和古德诺在对政治与行政加以区分中指出了行政活动的特征，表述了行政概念的基本含义。威尔逊认为，与制定法律的组织、程序、过程相关的政治领域属“国家意志的表达”，主要关注“重大而带普遍性的事项”；与执行法律政策的机构、程序、过程相关的行政领域则属“国家意志的执行”。古德诺的表述是，“政治是国家意志的体现，行政是国家意志的执行”；“政治在决定政策，行政在执行政策”；行政是“政府官员推行政府功能的活动”。此后魏洛毕提出的“行政乃是政府组织中行政机关所管辖的事务”就是沿袭了这一思路。由于“两分法”是从宏观的国家权力结构及功能分配的角度去理解和界定行政，因而被称为政治行政观。　　行政概念的另一种解释得益于科学管理运动的兴起。进入20世纪以后，西方工商企业界掀起科学管理运动，对科学管理运动做出重要贡献的是泰罗和法约尔。泰罗的名著《科学管理原理》（1911）和法约尔的名著《工业管理和一般管理》（1916），被公认为科学管理运动的代表作。他们的基本思想是，把企业活动中的与计划、组织、人事、指挥相关的行政性活动与其它业务性活动区分开来，并围绕前者设定（行政）管理职责。在泰罗的科学管理理论中，劳资合作共创利润是其前提，时间研究和动作研究是其手段，标准动作、标准时间、标准条件、标准工资则是其重点。制定各种标准并创造相应条件使之施行，显然是与计划、组织、人事、指挥有关的行政性活动。法约尔明确把工业企业的活动区分为六类：技术活动、商业活动、财政活动、安全活动、会计活动、行政活动。前五种活动与企业的资金筹措、技术选择、市场策略及其它环境条件密切相关，而行政活动则只影响到人员，它包括的要素是：计划(planning)、组织(organizing )、指挥(commanding)、协调(coordinating)、控制(controlling)。　　科学管理运动的观念、原则和方法极大地影响到公共行政学的研究，从管理层面研究行政活动的结果之一是形成对行政概念的新的解释，即管理行政观的观点。有代表性的观点如美国学者怀特在《行政学导论》（1926）一书中认为，行政是“为完成或为实现某种目的对许多人所做的指挥、协调与控制”；还有的观点认为行政是如何使人民对政府的期望取得成功的各种方法；是完成或实现一个权力机关所宣布的政策而采取的一切运作；是运用各种方法达成既定目标的一种活动或程序；是通力完成共同目标的的团体行动；行政特别注意管理方法、程序、具体操作，是研究政府做些什幺和如何做的理论；是经由集体合作实现共同目标的艺术。 更引人注目的表述是依据管理的要素，把行政具体理解为，“有效处理公务或政务的方法和技术，运用组织、领导、计划、人事、协调、监督与财务等手段，以完成政府和公共团体的任务”。抽象掉表述上的差别，诸多管理行政观的观点的共同点是把行政理解为一个极为具体而广泛的运作过程，侧重于行政活动中的技术、方法、程序和手段，最大限度地寻求“技术的合理性”和工具的“合理性”，这样一种思路拓宽了对行政的理解，行政概念的外延也扩展到包括政府、其它公共权力机关、工商企业和其它社会组织。　　无论是从政治与行政的区分中提出政治行政观，还是引入企业管理的原则、技术和方法提出管理行政观，在理论上远非清晰无误，在实践上也远非切实可行。可贵的是，它们恰好反映了19世纪末20世纪初社会变革所提出的重要问题，这就是国家公共职能的强化以及科学化问题。　　在很长时期内，国家的职能被理解为处置内部纷争和国际纷争，而很少涉及组织社会生活、维护社会秩序、提供社会保障等公共职能。被奉为经典的“三权分立”理论是这样来规定国家权力的：“（一）立法权力；（二）有关国际法事项的行政权力；（三）有关民政法规事项的行政权力。依据第一种权力，国王或执政官制定临时的或永久的法律，并修正或废除已制定的法律。根据第二种权力，他们媾和或宣战，派遣或接受使节，防御侵略；依据第三种权力