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政府采购制度的 改革压力与合理原则 庄春发 中兴大学经济系副教授 政府部门在一国经济活动中占有显著而重要的地位，其提供的服务，也攸关人民生活质量。但若采购制度不健全，一方面可能造成采购市场竞争的不公平、不合理；另一方面则可能造成公帑的浪费，甚至因此影响参与国际经济组织的可能，所以政府采购制度的改革，现阶段有其必要性和迫切性。 府部门藉由公权力赋予的强制力，向人民或团体收取税收，并藉由预算等制度，对人民提供大部分具有公共财性质的商品。所以就一国整体经济活动主体的角度观察，除了民间、企业、外国人民团体之外，本国政府在整体经济活动占有重要的地位，以一般大家所熟悉的经济学上的指标， 国内生产毛额（Gross Domestic Product）内容观察，我国政府部门支出过去所占GDP 比例大约为15%-20%，进一步以每年国内资本形成内容比较，则发觉它所占比例不小，过去约为全国资本形成毛额的10%-20%，近年来由于政府部门大力推动国家建设，政府在资本形成毛额的比例乃大幅的上升到30%左右，可见政府部门在整体经济活动的重要性。 由于政府部门并不直接从事一般性的生产活动，但为兴建桥梁，挖掘沟渠，铺设道路，筑建堤防、机场，兴建医院等公共设施，提供人民教育、文化、休闲、娱乐、安全等生活所需要的服务， 必需向外办理「财物」的购置、订制、承租，「工程」的定作与「劳动」的委任、获得。简而言之，政府部门在市场经济制度之下，是一庞大的买方，它对外向民间部门间的采购，在市场活动上，乃形成一极为诱人的商机。民间厂商包括外国厂商遂把政府部门的采购，视为最重要的市场之一。当然的，在如何取得提供「财物」、承揽「工程」、供应劳务的竞争过程中，厂商间莫不挖空心思，甚至不择手段将对手赶出竞争的行列，以取得与政府部门进行交易的机会。这些市场不公平竞争的行为，一方面造成政府公帑的浪费，另一方面则使市场机能无法发挥检验的效果， 最后的结果是市场最有效率的厂商无法在公平合理的竞争环境下出头，反而是市场上「最有办法」 的厂商能够展露头角，形成劣币驱良币反淘汰效果。因此处于政府采购庞大诱人的商机底下，如何制定一公平、公开、合理、透明的采购制度，将是当前政府施政最重要课题之一。 过去，政府机关依据「审计法」、「审计法施行细则」、「机关营缮工程及购置定制变卖财物稽查条例」、「各机关营缮工程招标办法」等法律，执行政府财物的采购、定置、定作工程的工作，中间或由法律规定的疏漏，或因人为的人谋不臧、或因考虑社会政策造成的干扰，使政府部门的采购工作产生许多弊病。其弊病严重程度，亦随政府采购支出的增加与日俱增，此荦荦大者，依其性质可区分下列三个阶段： 一、早期的弊病为配合社会政策，政府制定退辅条例（第八条），明定国营事业的荣民工程处、中华工程公司，及唐荣公司，依退辅条例规定，可优先以议价比价的方式承揽政府机关发包的工程。此项措施造成了营造市场竞争的极端不公平，政府支出增加等的不良效果。依据监察院71年的调查报告，民国66年到70年，上述三家公营厂商以议价比价所承揽的政府机关工程确有浮滥的现象，而且不经市场竞标过程的议价比价工程，决标价格也确有偏高的趋势。以台北市68年至73年公共工程的发包为研究对象，作者亦获得类似的结论，而且进一步以工程延误比例和工程延误期间为指针，衡量不同发包方式的工程质量，发现公共工程的质量，不但没有因为承揽对象为公营厂商而获得较佳的结果。相反的，公营厂商议价比价方式承揽的工程质量却表现较差的质量。换言之，在这个期间政府部门对工程的采购，为了配合社会政策的成效，却牺牲了市场效率，也赔掉了工程质量。 二、时间到民国70年以后，一直到民国80年代初期政府采购的问题，则进入官商合作阻绝市场竞争的阶段。政府采购单位常藉由厂商资格的限制，如工法、工具设备、工作实绩等条件的限制，技术性将一些不属意的厂商排除于市场竞争之外。到了后来则进一步的以透过工程设计的前置作业过程，利用产品的规格、质量、厂牌等条件的限制，预先以绑规格的手段，将政府采购的机会限制予某些特定厂商。过去曾经发生此类绑规格的机关，依据公平交易委员会最近的调查，依序有台湾省住都局、南区邮政管理局、台湾省铁路局、台北市捷运局、国立东华大学筹备处等五个单位。不过社会大众记忆最为深刻的例子，应属台北市捷运局的钢铁垃圾桶。绑厂商资格或是绑材物料规格最终的目的，无非在于形成营建市场的进入障碍，其结果是市场竞争的检验无法运作，致市场最有效率的厂商无法透过公平合理的制度有进一步成长的机会，无效率的厂商则获得特权的保障而能苟延于市场之间，成为官或商的牟利工具，另外的结果则由于市场竞争的减少，迫使政府部门必需支付高额的价格，购买原本可以以较低价格购买的财务，使政府的成本大幅上升，最后则形成增加税收，或政府的服务必需以高价变相