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从建设规划到公共规划——《城乡规划法》解读 沈体雁 tyshen@pku.edu.cn Tel 北京大学政府管理学院·中国公共规划研究院 2007年11月26日，建设部中国建筑文化中心 目录 背景：多元化社会日趋严重的公共问题 公共规划：城乡规划的新范式 公共产品、公共服务、公共空间的规划 民主规划 责任规划 过程规划 实施城乡规划法的若干建议 一、背景——多元化社会日趋严重的公共问题 国家转型与城乡变迁 “当前的中国正经历两个转变，即从指令性经济向市场经济的转变，和从农村、农业社会向城市、工业社 会的转变。……这是我们这个时代最令人注目的发展” —— 世界银行《2020年的中国》 计划经济——社会主义市场经济：经济体制变化将导致政府管理方式的转变-政府定位、职能、行为和手段等 农村——城市：大规模人群的生产生活方式变化将导致社会（城镇）组织方式的调整-就业、居住、社会关系等。 中国城市化：世界级的发展课题 “21世纪真正对人类发展产生深刻影响的事情，就目前看,可以肯定的有两个” 中国的城市化：40%--70% 30-40年 每年近2000万人进入城镇 每年相当于新增20个百万人口城市 新技术的发展：20年 = 几千年 = ?年 1. 5年 机遇-压力？挑战-风险？ 乾坤大挪移：中国进入快速城市化进程 中国城市发展面临的问题 1、经济全球化与区域化的发展—区域间和城市间的“竞争” 2、市场经济下投资主体的变化—政府作用的重新定位 3、资源短缺与环境恶化—资源的有效与合理配置 4、城市功能与产业结构调整—空间结构调整 5、城市人口快速增长—用地、设施、服务的供给压力 6、整体与局部利益的冲突—消除体制障碍 7、社会阶层分化及利益冲突—社会结构整合 8、教育与文明相对滞后—文化、道德与秩序建设 9、对历史遗产的尊重—风貌保护与特色创造 10、城乡发展差距、关联和制约—城乡统筹的探索 ………… 城市化进程中出现的诸多“现象” “高目标”现象 一些城市超越自身社会经济发展的阶段和能力，提出建设“国际化大都市”等不切实际的城市发展目标，城市建设指导思想产生了偏差。到2001年，全国有182个城市以不同形式提出了建设“国际化都市”的口号。 “遍地开花”现象 苏南江阴市乡镇企业建设散乱，导致小城镇布局分散，生态环境持续恶化，重复建设严重。 “握手楼”现象 地方管理部门执行国家法规不严格，缺乏有效的监督，造成居住环境恶化。 “城中村”现象 由于城市高速发展和土地制度等原因，出现大量“城中村”，国有土地与集体土地交错，城市规划难以实施。 城市化进程中出现的诸多“现象”(二) “三不管”现象 大城市城乡结合部管理权限不清，建设混乱。 “假楼”现象 河北省馆陶县在县城建设中超标准，为夸大政绩不惜造“假楼”，造成恶劣影响。 “好心办坏事”现象 由于认识水平等方面的原因，都江堰以拆除历史街区为代价改造环境，破坏了文物建筑的历史环境。 违法建设 武汉市“外滩花园”违反《城市规划法》和《防洪法》，在城市总体规划明令禁止建设地段，建成6万多平方米商品住宅。为拆除该违法建筑，经济损失超过2亿元。 另外还有“豪华公厕”、“大树进城”、“宽马路、大广场”现象等等…… 造成这些现象的原因多种多样，有客观的，但更多的原因则来自主观方面，包括城市建设指导思想、认识与能力等。 各种问题催生《城乡规划法》 2007年4月24日，汪光焘在十届全国人大常委会第二十七次会议上就草案作说明时指出，随着经济社会的发展，规划管理工作遇到了一些新的问题。 城乡规划管理二元分割； 盲目扩大建设规模（形象工程、建设工程） 缺乏民主：没有充分的专家论证和广泛的社会参与 乡村规划管理非常薄弱； 城市群规划管理缺乏协调； 城乡规划管理体制与土地使用制度和投资体制不适应； 规划管理法律责任问题。 从项目建设规划向公共管理规划转变 解决日趋多元化社会的各种公共问题，归根结底，要以人为本，以科学发展观为指导，以建设和谐社会为目标，实现从传统“项目建设规划”向“公共管理规划”的转变。 二、公共规划：城乡规划的新范式 公共规划的概念 规划：通过有意识的系统分析过程，提高解决问题的决策的质量。 公共规划：国家和地方政府所承担的规划。 随着人类社会的进步，科学技术的发展，全球化的推进，城乡空间的融合，现代城乡规划不仅是一个技术性的工作，而且是一个政策性的工作。 公共政策是由一系列法律法规条例组成的为公民