中国社会救助制度的发展方向.docVIP

中国社会救助制度的发展方向 浙江省残疾人联合会 吕明晓 2012-11-9 10:35:02　　来源：《社会保障研究》2011年第4期 　　摘??? 要：在回顾中国社会救助制度发展与成效的基础上，本文以社会救助的权利化、福利化、绩效化为发展维度，着眼于体制机制和管理服务研究，提出中国社会救助制度的发展方向。　　关 键 词：社会救助，制度，发展方向　　社会救助是指国家和其他社会主体对于遭受自然灾害、失去劳动能力或者其他低收入公民给予物质帮助或精神救助，以维持其基本生活需求，保障其最低生活水平的各种措施。社会救助对于调整资源配置，实现社会公平，维护社会稳定具有非常重要的作用，是社会保障制度的基石，也是现代国家的重要社会制度之一。　　改革开放以来，特别是新世纪以来，我国社会救助取得了显著成就。社会救助写入《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》、党的十七大报告，成为社会保障制度的基石。社会救助与社会保险、社会福利、慈善事业等相互衔接，共同构成了覆盖城乡的社会保障体系，救助项目从城乡低保不断扩展为集生活、医疗、教育、养老、照料、住房、法律、救灾、殡葬等需求为一体的全面保障。社会救助的覆盖面和资金投入不断加大，保障了广大贫困和弱势公民的生存权。在此进程中，社会救助制度本身不断发展变迁并固化为国家制度构成，社会救助理念为广大公众所接受。当然，社会救助制度也存在覆盖面不够广、救助不够及时、监督管理不够严格、投入机制不够、基层队伍缺乏、管理手段落后、城乡和地区之间差距拉大等诸多问题。因此，总结经验，推动制度发展和完善成为当前社会救助制度建设的重点任务。　　一、适应救助新理念，推动社会救助体系分类化、综合化　　（一）救助理念权利化。传统的社会救助制度的理念属个体归因性贫困观，济贫措施都带有惩罚与歧视性质，救助是一种施舍和恩赐，在救助对象的取舍、标准的确定、程序的实施等方面都存在随意性、无固定性、不确定性，救助对象往往需要表达一定形式的感恩或听命，救助资源掌握在审批者手中形成一种“租”，使得救助制度较大范围内存在失灵现象。随着社会进步，社会救助是一种权利逐渐为多数人接受和坚持，理直气壮成为争取社会救助待遇的主流态度，因为人们都意识到，社会救助的资源主要来自于税收和社会，所有公民都有权利享受社会救助的制度福利，社会救助是公民享有的宪法权利，国家及有关机关不是施舍者而是义务的承担者。社会救助是政府和社会的责任，对于全体社会成员来说，是不分行业、不分职业、不分地域、不分性别、不分民族的，只要发生了生存困难，都应普遍地享有国家和社会对其基本生活的物质帮助，公民索取社会救助本身也有益于社会救助制度价值的实现。今后社会救助必须适应公众的权利意识，适应不肯就业吃低保等“耍赖”行为。救助机构与救助对象之间的关系不是上下关系，而是趋于平等主体，势必要求工作方式、工作态度等转型。　　（二）救助项目分类化。按照经济学的观点，人们都处于预算线的约束下，即收入固定的情况下，在生活方面的支出增加，必然会挤占在教育、医疗等方面的支出。因此，救助制度的发展必然呈现多元化发展，特别是在医疗、教育、住房等方面，甚至不少地方在文化休闲、信息化等方面也开展救助。事实上，社会救助制度发展也符合人们消费模式发展方向，在普遍低收入时期，解决温饱是最大的任务，而当温饱问题基本解决以后，需要满足人们较高层次的需求，特别是生存基础上发展的需要。因此，在社会救助政策上，必然呈现出政出多门的现象。其有利之处在于社会救助制度随着经济社会发展而不断扩展。社会救助项目分类化也是当前政府职能部门分散化下的必然结果，设立一个解决所有救助需求的机构并不现实。当然，也有学者主张成立一个社会救助局，将各政府职能部门的救助职责集中化，固然有助于整合资源。然而，事实上，目前的乡镇（街道）实质上就是一个综合性的社会救助机构，再成立社会救助局尽管强化了人力资源，提高了专业化，也有可能造成人员臃肿和资源浪费，需要予以权衡。　　（三）救助机制综合化。社会救助分类化造成的政出多门现象，会使社会救助制度的效率和公平出现缺失。因此，社会救助制度需要克服政出多门现象，然而，成立集中救助的综合机构也会存在效率损失，甚至和政府职能部门存在职责冲突。在中国特定国情下，加强社会救助的协调成为首选，即由各级民政部门牵头，具有社会救助职能的各政府职能部门参与，组成协调机制提高救助制度效能及其有序运行。因此，社会救助机制综合化，并非是指社会救助职能大部门化、集中化，而是通过协调机制进行整合和规范。当前学界和实务部门，不少人主张就社会救助专门立法，即《社会救助法》，在我国有专门的立法确实能提高某项工作的重要性，然而，法制的关键在于落实，另外，法制的立法及其调整不仅成本较高，也会形成一种制约，因此，更重要的或许是